SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 309/2024, así como el Voto Particular de la señora Ministra María Estela Ríos González.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 309/2024

ACTOR: CONGRESO DEL ESTADO DE SONORA

PONENTE: MINISTRO GIOVANNI AZAEL FIGUEROA MEJÍA

SECRETARIA: VIOLETA ALEMÁN ONTIVEROS

COLABORÓ: GABRIELA MELGOSA GONZÁLEZ

ÍNDICE TEMÁTICO

	Apartado	Criterio y decisión	Págs.
I.	COMPETENCIA	El Tribunal Pleno es competente para conocer de la controversia constitucional.	3
II.	PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS	Se tiene como impugnado el "Acuerdo que reforma el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, se le adiciona un tercer párrafo al artículo 1, se adiciona un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, todos del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas", publicado el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.	3
III.	OPORTUNIDAD	La demanda de controversia constitucional es oportuna.	5
IV.	LEGITIMACIÓN ACTIVA	El Poder Legislativo del Estado de Sonora acreditó su legitimación activa.	6
V.	LEGITIMACIÓN PASIVA	El Municipio de Hermosillo, Sonora, acreditó su legitimación pasiva.	6
VI.	CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO	VI.1. Es infundado que la demanda sea extemporánea. VI.2. Es infundado que deba sobreseerse por tratarse de un acto derivado de otro consentido. VI.3. Es infundado que no se plantea un principio de afectación a una facultad constitucional. VI.4. Es infundado que deba sobreseerse el segundo concepto de invalidez por falta de causa de pedir.	7
VII.	ESTUDIO DE FONDO	Se declara la invalidez de algunas de las disposiciones del Reglamento impugnado, pues el Ayuntamiento rebasó sus facultades e invadió las del Congreso local, en materia de modulaciones a la propiedad privada. Por otro lado, se reconoce la validez de otros preceptos, pues en materia de asentamientos humanos, el Municipio de Hermosillo cuenta con facultades para la gestión urbana y actuación administrativa correspondiente.	11
VIII.	EFECTOS	Se declara la invalidez de los artículos que regulan indebidamente efectos posesorios y de aprovechamiento temporal sobre inmuebles de propiedad privada. Se extienden los efectos invalidantes a otros preceptos que se encuentran estrechamente vinculados a las disposiciones invalidadas. Los efectos comenzarán a surtir a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora.	37
IX.	DECISIÓN	PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 1, 2, 4, 5, 7, 9, 13 y 14, del reglamento impugnado. TERCERO. Se declara la invalidez de los artículos 3, en la porción normativa que indica: "y en el último de los casos, satisfacer temporalmente necesidades de vivienda, para lo cual, el o la Síndico Municipal, podrá otorgar el derecho de uso, goce temporal y/o habitación de éstos a favor de terceros, mediante la celebración de los contratos respectivos"; 10 y 15, del reglamento impugnado. CUARTO. Se declara la invalidez por extensión de los artículos 8, párrafo primero, en la porción normativa que señala: "acto con el cual, el ayuntamiento adquiere el carácter de poseedor del inmueble"; 11 y 12 del reglamento impugnado. QUINTO. Las declaratorias de invalidez decretadas surtirán sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora. SEXTO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.	39

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 309/2024

ACTOR: CONGRESO DEL ESTADO DE SONORA

VISTO BUENO

SR. MINISTRO

PONENTE: MINISTRO GIOVANNI AZAEL FIGUEROA MEJÍA

COTEJÓ

SECRETARIA: VIOLETA ALEMÁN ONTIVEROS

COLABORÓ: GABRIELA MELGOSA GONZÁLEZ

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al siete de abril de dos mil veintiséis, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 309/2024, promovida por el Congreso del Estado de Sonora, en contra del Municipio de Hermosillo de dicha entidad federativa, en la que se impugnan las reformas y adiciones al Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas, publicado el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno de dicho Estado.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Emisión del Reglamento. El dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno, el Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, aprobó la creación del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas, que se publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado el veintitrés de diciembre de ese año.

2. Reforma al Reglamento. El once de julio de dos mil veinticuatro, el Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, aprobó las reformas a los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 13 y 14; y la adición de un tercer párrafo al artículo 15 del mencionado reglamento. Asimismo, cambió la denominación a: "Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Inmuebles Baldíos, Edificaciones y Viviendas". Las reformas y adiciones fueron publicadas el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado.

3. Presentación de la demanda. En contra de las reformas y adiciones al reglamento en cita, diversos diputados y diputadas de la LXIV legislatura del Congreso del Estado de Sonora promovieron controversia constitucional mediante escrito presentado el veintitrés de octubre de dos mil veinticuatro.

4. Registro y turno. Mediante proveído de veintiocho de octubre de dos mil veinticuatro, la entonces Ministra Presidenta de esta Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente de la presente controversia constitucional, y lo turnó al entonces Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor del procedimiento.

5. Admisión y trámite. Por acuerdo de cuatro de diciembre siguiente, el entonces el Ministro instructor admitió a trámite la demanda; tuvo por presentado únicamente al Presidente de la Mesa Directiva como representante legal del promovente; y reconoció como autoridad demandada al Municipio de Hermosillo, Sonora.

6. Contestación del Municipio de Hermosillo, Sonora. Mediante escrito presentado el once de febrero de dos mil veinticinco, la Síndica Municipal dio contestación a la demanda, en la que hizo valer causas de improcedencia, y realizó diversas manifestaciones en cuanto a los conceptos de invalidez.

7. Opiniones de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal no formularon ninguna manifestación.

8. Audiencia y cierre de instrucción. Sustanciado el procedimiento, se celebró la audiencia en la que el Ministro instructor proveyó lo conducente sobre las pruebas aportadas por las partes y abrió el periodo de alegatos, que fueron hechos valer por el Municipio de Hermosillo. El nueve de abril de dos mil veinticinco se decretó el cierre de instrucción y se puso el expediente en estado de resolución.

9. Returno. Mediante acuerdo de cuatro de septiembre de dos mil veinticinco, el Presidente de este Alto Tribunal turnó la presente controversia constitucional al Ministro Giovanni Azael Figueroa Mejía, para actuar como instructor en este asunto.

I. COMPETENCIA

10. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal(1); 16, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(2); así como el punto Segundo, fracción I, del Acuerdo General 2/2025 (12a.) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de tres de septiembre de dos mil veinticinco(3), dado que se trata de un conflicto competencial entre un Estado y uno de sus Municipios.

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

11. De la lectura integral del escrito de demanda y sus anexos, se advierte que se impugna el "Acuerdo que reforma el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, se le adiciona un tercer párrafo al artículo 1, se adiciona un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, todos del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas", publicado el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora(4).

III. OPORTUNIDAD

12. El artículo 21, fracción II(5) de la Ley Reglamentaria de la materia establece el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen normas generales, computados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación.

13. En el caso, el acuerdo de reformas impugnado se publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro, por lo que el plazo para su impugnación transcurrió del treinta de agosto al veinticinco de octubre de dos mil veinticuatro(6). Por tanto, si la demanda se recibió el veintitrés de octubre de dos mil veinticuatro, cabe concluir que resulta oportuna.

IV. LEGITIMACIÓN ACTIVA

14. Se cumple el requisito procesal de legitimación activa en términos de los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia(7), dado que la presente controversia constitucional fue promovida por el Poder Legislativo del Estado de Sonora, por conducto del Presidente de la Mesa Directiva del citado congreso local, quien, conforme al artículo 66, fracción I, de la Ley número 77 Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora(8), ostenta la representación legal de dicho poder, cuestión que acredita con el acta de la sesión de instalación de uno de septiembre de dos mil veinticuatro en la que fue electo(9).

V. LEGITIMACIÓN PASIVA

15. Tiene el carácter de demandado el Municipio de Hermosillo, Sonora, porque se le atribuye la promulgación del acuerdo impugnado. Asimismo, la autoridad comparece a través de su síndica, quien en términos del artículo 70, fracción II, de la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Sonora(10) tiene la obligación de representar legalmente al ayuntamiento. Dicho carácter lo acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría y declaración de validez del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Sonora y con la certificación del acta de la sesión solemne del citado ayuntamiento, celebrada el dieciséis de septiembre de dos mil veinticuatro, en la que se tomó protesta a los integrantes de ese órgano colegiado que funcionará hasta el dieciséis de septiembre de dos mil veintisiete.

16. Conforme a lo expuesto, se tiene por satisfecho lo previsto en los artículos 10, fracción II, y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia(11).

VI. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

VI.1. La demanda es extemporánea

17. El municipio demandado estima que la presentación de la demanda es extemporánea, porque la promovente combate un reglamento que entró en vigor desde el veintitrés de diciembre de dos mil veintiuno y no sus reformas como pretende hacerlo ver, pues las mismas no modificaron el fondo del reglamento que es lo que realmente se refuta.

18. Esta Suprema Corte considera infundada dicha causa de improcedencia.

19. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 186/2023, este Alto Tribunal estableció el criterio híbrido del nuevo acto legislativo, según el cual para determinar si es oportuna la impugnación de una norma general, será suficiente que se haya agotado el procedimiento legislativo en todas sus etapas para considerar que existe un acto susceptible de impugnación. Es decir, será innecesario verificar que existió una modificación en el sentido o el alcance de la norma para poder entrar a su estudio. De este modo, el hecho de que la reforma haya implicado sólo un cambio de numeración, una reiteración del contenido de la norma anterior o, en general, cualquier modificación en aspectos secundarios, no será un obstáculo para que la Corte analice la constitucionalidad de la norma.

20. Por otro lado, para determinar si debe sobreseerse por cesación de efectos respecto de la norma impugnada, es insuficiente que se agote el procedimiento legislativo en todas sus etapas para considerar que existe un nuevo acto legislativo. Sino que además es necesario que se modifique el contenido o alcance de la norma impugnada. De esta manera, si una vez promovida la acción de inconstitucionalidad, el precepto combatido es reformado, pero únicamente se recorre a otra fracción, se modifica el número del artículo o se reproduce íntegramente el contenido de la norma impugnada, ello no será un impedimento para que la Corte analice la constitucionalidad de la norma originalmente cuestionada.

21. En el caso, dado que lo que se cuestiona es la oportunidad en la presentación de la demanda, bastará analizar si efectivamente se desahogó un procedimiento para la creación de nuevo contenido normativo. Si bien la norma general impugnada no proviene de un Poder Legislativo sino de una autoridad municipal, la misma lógica es aplicable en tanto que se impugna una norma general.

22. Ahora bien, en el expediente de la presente controversia constitucional obra copia certificada del Acta número 68 de Sesión Ordinaria del Ayuntamiento del Municipio de Hermosillo, Sonora, celebrada el once de julio de dos mil veinticuatro, de la cual se advierte que, en términos de la Ley de Gobierno y Administración Municipal y del Reglamento Interior del señalado Ayuntamiento, se autorizó reformar el Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas, para cambiar el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, adicionando un tercer párrafo al artículo 1, un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, en los términos presentados por la Comisión de Gobernación y Reglamentación Municipal.

23. Lo anterior confirma que el reglamento impugnado sufrió diversas modificaciones derivado del desahogo del procedimiento de creación normativa correspondiente, consecuentemente, con base en la aplicación del criterio híbrido de nuevo acto legislativo, dicha circunstancia es suficiente para que el Congreso de Sonora acuda a través de este medio de control a hacer valer una invasión a su esfera competencial, de modo que no se configura la extemporaneidad de la demanda, tomando en cuenta el cómputo realizado en el apartado III. de esta sentencia.

VI.2. Se combate un acto derivado de otro consentido

24. El Municipio de Hermosillo, Sonora, aduce que opera la causa de improcedencia de actos derivados de consentidos ya que el actor impugna un decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones al reglamento combatido que no le causan afectación, sino que ello deviene de un acto precedente que es la aprobación del reglamento como tal, lo cual no fue impugnado en su momento.

25. Afirma que lo anterior se corrobora de los hechos narrados como antecedentes y del desarrollo de los conceptos de invalidez de la demanda, en los que la parte actora reconoce el conocimiento de la publicación del reglamento desde diciembre de dos mil veintiuno.

26. Lo anteriormente planteado es infundado, pues se advierte que la causa de improcedencia que se invoca no se encuentra prevista en los artículos 19 y 20 de la Ley Reglamentaria de la materia, por lo que no resulta válido su planteamiento en este medio de control constitucional(12).

VI.3. No se plantea un principio de afectación a una facultad constitucional

27. La parte demandada señala que el actor no plantea un principio de afectación a una atribución prevista a su favor en la Constitución Federal, sino que se centra en la transgresión a preceptos del Código Civil y la Ley de Expropiación, ambos para el Estado de Sonora.

28. El planteamiento es infundado. De la demanda se desprende claramente que el poder actor señala una transgresión a los artículos 1, 27, 39, 40, 41, 49, 73, 115, 121, 124 y 133 constitucionales, pues considera que se vulnera su facultad para legislar en materia de modalidades a la propiedad privada y del procedimiento administrativo.

VI. 4. Debe sobreseerse el segundo concepto de invalidez por falta de causa de pedir

29. El municipio demandado argumenta que debe sobreseerse el segundo concepto de invalidez, pues el actor no desarrolla una causa de pedir(13).

30. Lo anterior resulta infundado, pues contrario a lo señalado, en su demanda el actor sostiene que se vulneran sus facultades para legislar en materia de procedimiento administrativo, incluidos los medios de impugnación y la creación de órganos para la resolución de controversias, con fundamento en los artículos 115, fracción II, inciso a), y 124 de la Constitución Federal, lo que evidencia que la parte actora planteó argumentos dirigidos a demostrar la invasión de su ámbito competencial.

31. Así, al no haber otra causa de improcedencia hecha valer por las partes, ni que este Tribunal Pleno advierta otras de oficio, lo procedente es dar respuesta a los conceptos de invalidez formulados por el poder actor.

VII. ESTUDIO DE FONDO

32. El Congreso del Estado de Sonora demanda la invalidez del "Acuerdo que reforma el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, se le adiciona un tercer párrafo al artículo 1, se adiciona un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, todos del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas", publicado el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora, porque considera que el Ayuntamiento de Hermosillo, al reglamentar un procedimiento para la declaratoria de abandono de inmuebles, establece modalidades a la propiedad privada, las cuales solo pueden ser impuestas por el Congreso de la Unión o las legislaturas de los Estados, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 121, fracción II y 124 de la Constitución Federal.

33. Desde la óptica del poder actor, la limitación a los atributos de la propiedad (usar, disfrutar y disponer), solo puede imponerse por el Poder Legislativo Federal o el Poder Legislativo de las entidades federativas, con apoyo en los artículos 27, 73, 121 y 124 constitucionales. Aspecto que, para el caso, se encuentra regulado en el Código Civil y en la Ley de Expropiación, ambos del Estado de Sonora.

34. Aunado a lo anterior, argumenta que el Ayuntamiento de Hermosillo se posesiona y hace uso de una propiedad de un particular sin indemnización alguna, violando el artículo 27 de la Constitución Federal, así como los numerales 1002 del Código Civil y 2 de la Ley de Expropiación.

35. Por otro lado, aduce que el reglamento crea un procedimiento administrativo para tramitar y resolver la toma de posesión de inmuebles propiedad de particulares, sin embargo, señala que las normas del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, es facultad de las legislaturas de los estados.

36. Para dilucidar si efectivamente el Ayuntamiento de Hermosillo invadió las competencias constitucionales del Congreso de Sonora, es necesario responder las siguientes cuestiones: (i) conforme al diseño constitucional de distribución de facultades, cómo se reparten las competencias en materia de regulación de modalidades a la propiedad y asentamientos humanos; y (ii) si, con las reformas al reglamento, el Municipio demandado excedió sus facultades e invadió las del Congreso local.

VII.1. Parámetro de control sobre modalidades a la propiedad privada y el régimen competencial en materia de asentamientos humanos

37. En este apartado se precisa, en primer término, el criterio constitucional y jurisprudencial sobre modalidades al derecho de propiedad privada y, posteriormente, se analiza el régimen normativo de la materia de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano, por ser este el ámbito material en el que se ubica la regulación municipal impugnada. A partir de ello, se delimita el alcance de la potestad reglamentaria del municipio y sus límites en materia de propiedad.

38. Este Tribunal Pleno ya ha analizado el derecho a la propiedad privada y las restricciones que se le han impuesto por el constituyente en asuntos como la acción de inconstitucionalidad 18/2004(14), el amparo en revisión 16/2019(15) y el amparo directo en revisión 881/2021(16).

39. Al respecto ha determinado que del artículo 27 de la Constitución Federal(17), destaca que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, quien tiene el derecho a transmitir el dominio a los particulares, constituyendo así la propiedad privada.

40. Sin embargo, la propiedad privada no es un derecho absoluto, por lo que puede ser legítimamente limitado o restringido por el Estado por razones de utilidad pública o de interés social. Estas restricciones o limitaciones pueden consistir en: (i) la expropiación por causa de utilidad pública y mediante indemnización, vía que implica una recuperación absoluta de la propiedad originaria de la Nación extinguiendo el derecho de propiedad privada sobre el bien expropiado; y, (ii) la imposición de modalidades al ejercicio del derecho de propiedad particular, en razón del interés público, mediante limitaciones o restricciones a las facultades normativas inherentes al derecho de propiedad, como son el uso, goce o disfrute y disposición, pero sin extinguir el derecho del particular en favor del Estado(18).

41. De manera más particular, en el amparo en revisión 359/2020(19) se señaló que por "modalidad a la propiedad privada" debe entenderse el establecimiento de una norma jurídica de carácter general y permanente que modifique, esencialmente, la forma de ese derecho y que sus efectos consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario.

42. Así pues, la imposición de modalidades a la propiedad privada se traduce necesariamente en la supresión o en la limitación de alguno de los derechos reales inherentes y consustanciales a ella, como lo son el derecho a usar la cosa, el de disfrutar de la misma y el de disponer de ésta, de manera que sólo a través de estos elementos puede existir la posibilidad de que se impongan las referidas modalidades y no simplemente cuando se afecte de cualquier manera la cosa o bien, pues debe tenerse en cuenta que no es lo mismo la materia de un derecho, que el derecho en cuanto tal; es decir, la imposición de modalidades a una cosa o bien no equivale a la imposición de modalidades a los derechos reales que sobre dicha cosa o bien se tengan, sino sólo en la medida que éstos se limiten o restrinjan(20).

43. Además, es criterio de este Alto Tribunal que son elementos necesarios para que se configure la modalidad: (i) el carácter general y permanente de la norma que la impone y (ii) la modificación sustancial del derecho de propiedad en su concepción vigente. El primer elemento requiere que la regla jurídica se refiera al derecho de propiedad sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma llegue a crear una situación jurídica estable. El segundo elemento implica una limitación o transformación del derecho de propiedad; así, la modalidad viene a ser un término equivalente a limitación o transformación.

44. El concepto de modalidad a la propiedad privada se aclara con mayor precisión si se estudia desde el punto de vista de los efectos que produce en relación con los derechos del propietario. Los efectos de la modalidad que se imponga a la propiedad privada consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario, de manera que este no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extensión actual de su derecho(21).

45. Ahora bien, conforme al señalado artículo 27 constitucional, el Congreso de la Unión está facultado para imponer las modalidades a la propiedad privada, a través de las leyes que expida; sin embargo, dicha facultad no opera en todos los casos, pues es necesario para ello que el interés público que legitime constitucionalmente la imposición de la modalidad incida en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial del citado Congreso; de manera tal que si, por el contrario, el ramo o materia incumbe legislativamente a los Congresos de los Estados por virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal(22), las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de estos, lo que encuentra apoyo en lo previsto en la fracción II del artículo 121 de la Ley Fundamental(23) que consagra el principio lex rei sitae, al disponer que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.

46. Así, al ser evidente que la propiedad es un derecho real que se ejerce sobre un bien mobiliario o inmobiliario, sin el cual tal derecho sería inconcebible, la imposición de modalidades a la propiedad repercute necesariamente en su objeto constituido por dichos bienes en cuanto a la manera o forma de usarlos, disfrutarlos y disponer de ellos. De ahí que respecto de los bienes muebles e inmuebles que se ubiquen dentro de su territorio, las Legislaturas locales pueden dictar las leyes que regulen su uso, goce y disponibilidad, siempre que el interés público que funde dicha regulación no concierna a ninguno de los ramos o materias que sean de la competencia constitucional del Congreso de la Unión, integrada por las facultades expresas e implícitas de dicho órgano legislativo federal, pues considerar lo contrario, es decir, que el mencionado Congreso, en todos los casos, es el único facultado para imponer modalidades a la propiedad privada en términos de lo dispuesto en el artículo 27 constitucional, implicaría un impedimento para aquéllas de establecer las modalidades necesarias en función del interés público(24).

47. Ahora bien, para determinar si la facultad de establecer modalidades a la propiedad en el caso concreto corresponde al legislador estatal o si su desarrollo normativo puede válidamente provenir del ámbito regulatorio municipal, resulta necesario atender al diseño jurídico aplicable.

48. Lo anterior exige identificar la materia constitucional específica en la que se inserta la regulación impugnada, pues la distribución de competencias para imponer o desarrollar restricciones al ejercicio del derecho de propiedad no puede definirse en abstracto, sino a partir del ámbito material en que la medida se justifica. En el caso, la regulación impugnada se justifica en razones vinculadas con el ordenamiento del territorio, mitigación de riesgos, seguridad, protección civil y recuperación del entorno, por lo que resulta necesario examinar el régimen constitucional y legal de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano, a fin de delimitar el alcance de la potestad reglamentaria municipal en esa materia.

49. Los artículos 73, fracción XXIX-C y 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(25) 5, prevén que el Congreso de la Unión será el facultado para expedir la legislación que establezca la concurrencia entre los diferentes órdenes de gobierno en materia de asentamientos humanos y que los municipios, en los términos que establezcan las leyes federales y estatales, están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones necesarias para ordenar los asentamientos humanos.

50. Al respecto, el Tribunal Pleno ya se ha pronunciado sobre la materia de asentamientos humanos en diversos asuntos, como la controversia constitucional 141/2019(26), donde se retomó lo señalado en las diversas controversias constitucionales 94/2009, 99/2009 y 100/2009, en las que se dijo que:

a) La materia de asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la misma.

b) El artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, establece que el Congreso de la Unión tiene la facultad de expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus competencias, en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir la finalidad prevista en el artículo 27 constitucional.

c) En la materia de asentamientos humanos las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que, además de los principios de división competencial, la materia cuenta con elementos materiales y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno.

d) La primera Ley General de Asentamientos Humanos, de mil novecientos setenta y seis, establecía la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país, fijaba las normas básicas para planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definía los principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios. En mil novecientos ochenta y uno y mil novecientos ochenta y cuatro fue modificada para incorporar regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del artículo 115 constitucional.

e) Existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: la vía normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los distintos niveles de gobierno; y la vía de los planes, programas y acciones relacionados con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios de congruencia, coordinación y ajuste.

f) El artículo 115, fracción V, enumera las facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, con la materia de asentamientos humanos, pero estableciendo en su acápite que estas siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas.

g) La intervención del municipio en la zonificación y planes de desarrollo urbano goza de un grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo ser este un mero ejecutor de la misma, pues debe tener una intervención real y efectiva en ella.

51. El veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis, se expidió la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Esta ley, en cuanto a sus objetivos, fue más ambiciosa que la abrogada Ley General de Asentamientos Humanos, pues en comparación con su antecesora, incorporó entre sus objetivos la fijación de criterios para que existiera efectiva congruencia, coordinación y participación entre los distintos órdenes de gobierno para la planeación de los centros de población y asentamientos humanos(27).

52. Así, la citada Ley General, en su artículo 4, fracción III(28), señala que la planeación, regulación y gestión de los asentamientos humanos, centros de población y la ordenación territorial, deben conducirse en apego a los principios de política pública, dentro de los que se encuentra el derecho a la propiedad urbana, que implica garantizar los derechos de propiedad inmobiliaria, pero que también los propietarios asuman responsabilidades con el estado y la sociedad, respetando los límites y derechos previstos en la Constitución General y la propia Ley, además, señala que el interés público prevalecerá en la ocupación y aprovechamiento del territorio. De acuerdo con el artículo 5(29), toda política pública de ordenamiento territorial, desarrollo y planeación urbana y coordinación metropolitana debe atender a esos principios, sin importar el orden de gobierno de la que emane.

53. El artículo 10, fracción I(30) prevé que las entidades federativas tienen la atribución de legislar en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial, así como para la planeación, gestión, coordinación y desarrollo de las conurbaciones y zonas metropolitanas en sus jurisdicciones territoriales.

54. El numeral 11, fracción I(31), señala que corresponde a los municipios formular, aprobar, administrar y ejecutar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, adoptando normas o criterios de congruencia, coordinación y ajuste con otros niveles superiores de planeación, las normas oficiales mexicanas, así como evaluar y vigilar su cumplimiento.

55. Dichos planes y programas municipales señalarán las acciones específicas necesarias para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, asimismo establecerán la zonificación correspondiente(32). Además, para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en los centros de población, se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables(33).

56. En atención a lo anterior y particularmente a lo señalado en el artículo 10 citado, el Congreso de Sonora expidió la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de la entidad federativa, que en su artículo 1 prevé que tiene por objeto, entre otros, establecer las normas, criterios e instrumentos de gestión conforme a las cuales se procederá a la regulación del proceso de desarrollo urbano y a la ordenación del territorio, control y fomento del suelo, en los municipios del Estado de Sonora; y establecer la concurrencia entre el Estado y los municipios para la planeación, ordenación, desarrollo urbano y regulación de los asentamientos humanos en el Estado de Sonora(34).

57. El artículo 3, primer párrafo y fracción III(35) de la normativa local, reitera que la planeación, regulación y gestión de los asentamientos humanos, centros de población y la ordenación territorial, deben conducirse en apego a los principios de política pública, dentro de los que se encuentra el derecho a la propiedad urbana, que implica garantizar los derechos de propiedad inmobiliaria, pero que también los propietarios asuman responsabilidades con el estado y la sociedad, respetando los límites y derechos previstos en la Constitución General y la propia Ley, además, señala que el interés público prevalecerá en la ocupación y aprovechamiento del territorio.

58. En su numeral 4, primer párrafo(36), se establece que en términos de lo dispuesto en el artículo 27, párrafo tercero de la Constitución Federal, son de interés público y de beneficio social los actos públicos tendentes a establecer provisiones, reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios de los centros de población, contenida en los programas de desarrollo urbano.

59. En cuanto a la concurrencia, el artículo 6(37) prevé las atribuciones del Gobierno del Estado y, particularmente, señala que a la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano le corresponde analizar y calificar la congruencia y vinculación con la planeación estatal, que deberán observar los distintos programas municipales de desarrollo urbano, a través de dictámenes de congruencia estatal.

60. Respecto a los municipios, el artículo 7(38) prevé sus facultades y, en lo que aquí interesa, les corresponde formular, aprobar, administrar y ejecutar los programas municipales de desarrollo urbano y los de centros de población, así como evaluar y vigilar su cumplimiento; promover y ejecutar acciones para prevenir y mitigar el riesgo de los asentamientos humanos y aumentar su resiliencia ante fenómenos naturales y los efectos generados por la actividad humana (antropogénicos); e imponer las medidas de seguridad y sanciones administrativas que correspondan, por violaciones a las disposiciones legales en la materia de su competencia, reglamentos, normas o programas de desarrollo urbano, reservas, usos del suelo, destinos de áreas, predios y demás disposiciones que de ellas se deriven.

61. La ley local de ordenamiento territorial describe al Programa Municipal de Desarrollo Urbano como el conjunto de políticas, lineamientos, estrategias, reglas técnicas y disposiciones encaminadas a ordenar y regular los asentamientos humanos en el territorio de cada municipio(39).

62. Los preceptos 47 y 48(40) establecen que el ejercicio del derecho de propiedad, posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en los centros de población, se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes en los programas de desarrollo urbano aplicable. Las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetos a las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades conforme a la Ley General, la Ley local y demás disposiciones jurídicas aplicables.

63. También se contempla en el artículo 55(41) de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano que, para el rescate de áreas urbanas deterioradas o inmuebles en estado de abandono, los municipios podrán emitir la declaratoria correspondiente, con el fin de mitigar los riesgos a la salud pública, a las personas y sus bienes y recuperar la imagen urbana, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes; incluyendo el económico coactivo para recuperar la inversión, en caso de que la autoridad municipal haya requerido realizar obras de restauración en inmuebles particulares.

64. Por otro lado, en atención a las facultades municipales previstas en el artículo 7 de la normativa local citada, el Programa Municipal del Ordenamiento Territorial de Hermosillo, fue publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora el uno de febrero de dos mil dieciocho y fue dictaminado como congruente y en favor de las políticas y estrategias estatales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano(42).

65. El Programa Municipal señala en su "Fase I. Antecedentes y Coordinación", que se instaló un Grupo de Trabajo Multisectorial (GTM) para dar mayor viabilidad a las propuestas planteadas, quien delimitó directrices clave para la definición de políticas, objetivos, metas y proyectos. En principio, el GTM procedió a definir las problemáticas identificadas en el territorio municipal, dentro de las que destaca, en el rubro de desarrollo y suelo urbano, el alto índice de desocupación a causa de falta de instrumentos en los que se determine el uso y ocupación de suelo y las sanciones en caso de no atender a lo establecido legalmente.

66. En la "Fase II. Diagnóstico y Escenarios", se analizó la información sobre las condiciones físicas, sociales, demográficas, económicas, urbanas, ambientales, de infraestructura, de seguridad y político institucionales del municipio. Respecto al rubro de "sociedad", derivado del análisis en la distribución de la población, se observó que las grandes concentraciones se presentan en las localidades urbanas que solo son cuatro, generando concentraciones de población en ciudades, rezago en localidades rurales y limitaciones en los procesos de administración y provisión de satisfactores urbanos. Ante ello, el diagnóstico fue la necesidad de disminuir los vacíos interurbanos.

67. En la misma fase, se analizó el indicador de "Fenómenos de Origen Socio-organizativo", dentro del cual, como diagnóstico de riesgos, se detectó que el mayor número de incidencias fueron los incendios y de estos, el setenta por ciento tuvo como factor característico, el haberse generado en lotes baldíos o casas abandonadas.

68. Ante tales problemáticas, el Programa de Ordenamiento Territorial Municipal previó un escenario tendencioso para dos mil veinte y dos mil treinta, en los que se ven incrementados los problemas, particularmente, en materia de tenencia de la tierra, se presentan conflictos, esperando más invasiones a predios urbanos particulares con buena ubicación dentro de los centros urbanos por cuestión de crecimiento, dispersión urbana y la demanda de suelo con buena dotación y proximidad de servicios. Por ello, las acciones específicas a realizar, en lo que aquí interesa, son la definición de políticas de ordenamiento territorial para los centros de población y el incremento de la seguridad de la población ante riesgos naturales y antropogénicos.

69. Con el objeto de obtener consensos de opiniones de grupos de expertos, se llevó a cabo un taller de revisión del diagnóstico integral que, en los resultados de su primera etapa, contemplaron problemas en materia de Equipamiento y Estructura, destacando el "alto índice de desocupación". Lo que ratificó los énfasis realizados en el diagnóstico. En la etapa final del taller, se dieron a conocer a los participantes las Unidades Territoriales Estratégicas (UTE), el Modelo de Ordenamiento Territorial y las Políticas asignadas a cada UTE.

70. En la "Fase III. Estrategias y Metas", se definieron las políticas integrales, objetivos estratégicos, metas y proyectos territoriales, que atenderán a las condiciones actuales del territorio y contribuirán a la mejora de las condiciones de vida de las UTE, que son: (i) preservación, (ii) conservación, (iii) crecimiento urbano sustentable y sostenible, (iv) desarrollo agropecuario sustentable, (v) impulso para el desarrollo social y (vi) restauración y aprovechamiento sustentable.

71. Respecto al crecimiento urbano sustentable y sostenible se proponen como acciones, entre otras: la reorientación, la distribución de la población en el territorio a través de esquemas racionales de ocupación del suelo, de la re-densificación (ocupación de vacíos urbanos) y el control del desarrollo urbano, poniendo especial atención en las áreas urbanas consolidadas, áreas periféricas y áreas urbanizables, en función de la dinámica demográfica; la ocupación de lotes y/o vacíos existentes en las zonas industriales, a través de la búsqueda o el fortalecimiento de los eslabonamientos industriales o que en su caso promuevan las economías de escala; y establecer las políticas y lineamientos necesarios para regular la ordenación del territorio de los centros de población.

72. En esta fase, se realizó un taller para establecer las políticas integrales, objetivos estratégicos, metas y proyectos territoriales, que en sus resultados contemplaron algunas acciones que fueron complementadas con las detectadas en campo, entrevistas y las establecidas en otros niveles de planeación estatal y nacional consideradas para alinear el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial a otros instrumentos de planeación de orden superior, que consistieron de manera relevante para este asunto en una reforma jurídica para la recuperación de vivienda abandonada, invadida o vandalizada.

73. En suma, del parámetro constitucional y jurisprudencial expuesto se desprende que la imposición de modalidades al derecho de propiedad privada, en tanto restricción general y permanente que incide en atributos como el uso, goce o disfrute y disposición, exige sustento en una fuente normativa con rango legal emitida por el órgano competente según la materia, sin que la sola invocación de una finalidad de interés público sea suficiente para justificarla. En materia de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano, la Constitución prevé un régimen de concurrencia que reconoce facultades municipales de reglamentación, planeación, gestión, mitigación de riesgos y medidas administrativas, pero siempre en los términos de las leyes federales y estatales aplicables.

74. Asimismo, los programas municipales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano son relevantes para identificar problemáticas locales y justificar acciones de planeación, prevención, remediación y seguridad; sin embargo, su función es primordialmente de planeación y gestión, por lo que no constituyen una fuente autónoma para crear restricciones sustantivas al derecho de propiedad ni para ampliar el alcance de la potestad reglamentaria municipal.

75. Bajo ese marco, en el apartado siguiente corresponde analizar el reglamento impugnado, para distinguir entre medidas administrativas propias del ámbito municipal y disposiciones que, por sus efectos, configuren una restricción sustantiva a la propiedad privada o la posesión, a fin de verificar si estas últimas cuentan con habilitación legal suficiente y se mantienen dentro del marco competencial aplicable.

VII.2. Análisis del reglamento impugnado

76. Sentado lo anterior, tenemos que el reglamento impugnado regula las bases para la emisión de declaratorias de abandono y posesión de inmuebles baldíos, edificaciones y viviendas. Para el correcto entendimiento del sistema se hará alusión también a los artículos que no fueron modificados, pero que resultan necesarios para conocer de forma integral cómo funcionan las declaratorias.

77. El ordenamiento señala que dichas declaratorias están fundadas en causas de interés público, de conformidad con los artículos 27 y 115, fracción V constitucionales (artículo 1).

78. Dispone que corresponde a la sindicatura municipal la facultad de verificar, sustanciar y emitir por causas de interés público, las declaratorias (artículo 2). Las declaratorias tienen por objeto mejorar la imagen urbana, evitar que dichas edificaciones afecten la seguridad pública, la salud y la protección civil de su entorno y, en el último de los casos, satisfacer temporalmente las necesidades de vivienda, para lo cual, la sindicatura podrá otorgar el derecho de uso, goce temporal y/o habitación a favor de terceras personas, mediante la celebración de contratos (artículo 3).

79. Asimismo, desarrolla el procedimiento para las declaratorias, el cual podrá iniciar de oficio o a petición de parte al acreditarse:

· Respecto a inmuebles baldíos: que en el último año se hayan recibido denuncias o atendido eventos de basureros clandestinos, de disposición de materiales peligrosos, de quemas a cielo abierto y cualquier otro evento sin las autorizaciones debidas, que signifiquen peligro o daño al espacio público, a las personas, su patrimonio o al medio ambiente y que lo anterior haya originado algún procedimiento administrativo en el que se haya requerido a la persona propietaria, poseedora y/o interesada jurídica y que haya hecho caso omiso o la remediación sea insuficiente, persistiendo el peligro o daño; que los eventos señalados sean recurrentes y requieran urgente remediación.

· Respecto a edificaciones y viviendas: que esté en estado de abandono y su situación signifique riesgo a la sociedad como foco de infección y fomento a la delincuencia; que esté en condiciones físicas deficientes de seguridad (sin puertas, ventanas, rejas, entre otras); que esté en evidente descuido y deterioro por parte de la persona propietaria, poseedora y/o interesada jurídica (artículo 4).

80. Conforme al reglamento, se levantará un acta circunstanciada de verificación de los inmuebles con fotografías y medios documentales en la que se acredite el estado de abandono, deterioro y riesgo que representa, ya sea de manera notarial o por la persona funcionaria pública que designe la sindicatura ante la presencia de dos testigos. Acta que se adjuntará al acuerdo de inicio del procedimiento (artículo 5).

81. El acuerdo de inicio del procedimiento se notificará a la persona propietaria, poseedora o interesada jurídica mediante dos publicaciones en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado y en un periódico de circulación masiva en el estado, otorgándole un plazo mínimo de treinta días naturales a partir de la última publicación para que manifieste lo que a su derecho convenga (artículo 6(43) -no impugnado-). Si comparece la persona interesada en el plazo, podrá pedir la firma de un convenio con la finalidad de realizar las acciones que eliminen las causas que generaron el procedimiento en un plazo de quince días naturales tratándose de inmuebles baldíos y de sesenta días naturales tratándose de edificaciones y viviendas, y se liquiden o garanticen los adeudos ante la Tesorería Municipal y Agua del municipio relacionados con el inmueble. Transcurrido el plazo se levantará un acta de cumplimiento o incumplimiento y la sindicatura emitirá el acuerdo de cumplimiento que dará fin al procedimiento (artículo 7).

82. Ante la incomparecencia de alguna persona interesada posterior a la notificación o ante la comparecencia, pero sin que se suscriba convenio alguno, o tratándose del incumplimiento del convenio, la sindicatura emitirá la declaratoria de abandono y posesión por medio de publicación en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado y en un periódico de circulación masiva en el estado, con lo que el ayuntamiento adquiere el carácter de poseedor (artículo 8(44) -no impugnado-). Emitida la declaratoria, la sindicatura ordenará la limpieza del inmueble con cargo a la persona titular, sin perjuicio de las multas y accesorios a que se haga acreedora y notificará la circunstancia a la Tesorería Municipal para que tales conceptos se constituyan como crédito fiscal (artículo 9).

83. La sindicatura podrá destinar el inmueble: (i) a la prestación de servicios públicos, poniéndolo a disposición de las dependencias o entidades que lo requieran, o (ii) a la satisfacción de necesidades de vivienda a solicitud de jefes o jefas de familia de escasos recursos, mediante la celebración de contratos temporales con una vigencia máxima de seis meses que podrán renovarse por plazos iguales mientras subsistan los efectos de la declaratoria (artículo 10). En dichos contratos se establecerá una contraprestación mensual que se destinará a cubrir los adeudos que tenga la persona propietaria y/o titular de los derechos del inmueble, o en caso de no tener adeudos, se tomará como pago anticipado a los créditos fiscales que con posterioridad se generen (artículo 11(45) -no impugnado-). La sindicatura es responsable de tramitar y gestionar la desocupación del inmueble al término del contrato o por su incumplimiento (artículo 12(46) -no impugnado-).

84. Procede la cancelación de la declaratoria cuando así lo solicite por escrito la persona propietaria, poseedora o interesada jurídica y acredite haber ejecutado las acciones para dejar insubsistentes las causas que dieron inicio al procedimiento y liquide o garantice los adeudos ante la Tesorería Municipal y Agua de Hermosillo, relacionados con el inmueble (artículo 13).

85. En caso de reincidencia en las condiciones de abandono y deterioro de inmuebles, el plazo de notificación del acuerdo de inicio del procedimiento se reducirá a la mitad (artículo 14).

86. La sindicatura está facultada para transmitir a la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo, los derechos posesorios obtenidos de las declaratorias, mediante convenios de administración, quien deberá observar y cumplir las disposiciones contenidas en los artículos 10, 11, 12 y 13 del reglamento (artículo 15).

87. Como se observa, los preceptos impugnados conforman un sistema que regula el objeto de las declaratorias de abandono y posesión de inmuebles baldíos, edificaciones y viviendas, las circunstancias en las que proceden, el procedimiento para llevarlas a cabo, así como las formas en que puede destinarse el inmueble con declaratoria, sancionarse a la persona titular del derecho real y cancelarse la declaratoria.

88. El reglamento impugnado no se circunscribe únicamente a prever medidas materiales de verificación, limpieza o remediación de inmuebles, sino que establece consecuencias jurídicas expresas en cuanto a la posesión y aprovechamiento temporal de los bienes inmuebles de los particulares, por parte de la municipalidad.

89. En efecto, en sus artículos impugnados, el reglamento prevé que, emitida la declaratoria de abandono y posesión, la sindicatura está facultada para destinarlo a servicios públicos o a la habitación temporal de terceros mediante contratos (artículos 3 y 10), y autoriza la transmisión de derechos posesorios a la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo (artículo 15).

90. Así, la declaratoria prevista en el reglamento impugnado no sólo habilita al Ayuntamiento a llevar a cabo medidas de limpieza, remediación o mitigación de riesgos, sino que permite a la autoridad asumir la posesión del inmueble y disponer de su aprovechamiento temporal en los términos ahí establecidos. De esta manera, queda claro que sus efectos trascienden del ámbito de las medidas administrativas de ejecución propias de la gestión urbana, y se proyectan sobre la esfera jurídica de la propiedad.

91. Es decir, las disposiciones impugnadas prevén una afectación relevante al derecho de propiedad privada que incide, al menos, en los atributos de uso y disfrute del bien inmueble, al conceder a la autoridad un carácter posesorio y habilitar el destino temporal del inmueble a fines públicos o de habitación de terceros.

92. Conforme al parámetro previamente expuesto, este Alto Tribunal ha establecido que se requieren dos elementos para la configuración de una modalidad a la propiedad privada: el primero, el carácter general y permanente de la norma que la impone y el segundo, la modificación sustancial del derecho de propiedad en su concepción vigente.

93. En el caso, el primer elemento se colma, pues el reglamento tiene las características de una norma general, ya que es de observancia obligatoria en el Municipio de Hermosillo; es general, toda vez que está destinado a un conjunto indeterminado de personas, que son las titulares del derecho real de los inmuebles ubicados en el municipio; es abstracto, pues no refiere a casos concretos y si bien la declaratoria de abandono y posesión puede recaer solo en inmuebles baldíos, edificaciones y viviendas abandonados, ello refiere a una pluralidad de casos indeterminados; y es permanente porque no puede ser modificado sino por otro acto de la misma naturaleza del que lo creó, por lo que su aplicación es exigible mientras no sea abrogado o derogado.

94. El segundo elemento también se cumple, pues la declaratoria de abandono y posesión prevista en el reglamento, al restringir el uso y disfrute del derecho a la propiedad privada, modifica la extensión del derecho en su concepción actual.

95. Ahora bien, a la luz del parámetro competencial delimitado en el apartado VII.1 de esta sentencia, resulta necesario examinar si los efectos posesorios y de aprovechamiento temporal previstos en el reglamento cuentan con un soporte normativo suficiente y si podían ser desarrollados en sede reglamentaria municipal, o si, por su contenido, rebasan la esfera competencial del municipio y la reserva normativa aplicable.

96. Del análisis de las normas que regulan las facultades del municipio, y que ya han quedado referidas en el apartado previo, se concluye que no alcanzan para habilitar todos los efectos jurídicos previstos en el reglamento combatido.

97. En particular, si bien el artículo 55 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Sonora autoriza a los municipios a emitir la declaratoria correspondiente para el rescate de áreas urbanas deterioradas o inmuebles en estado de abandono, con fines de mitigación de riesgos a la salud pública, a las personas y sus bienes, así como de recuperación de la imagen urbana, y prevé incluso mecanismos de carácter económico coactivo para recuperar inversiones en obras de restauración; dicha previsión debe interpretarse dentro del ámbito de procedimientos y medidas administrativas de rescate urbano al que se refiere.

98. En ese sentido, ni el citado artículo 55 de la ley local, ni las disposiciones constitucionales y legales examinadas en el parámetro, en particular, los artículos 27, 73, fracción XXIX-C, y 115, fracción V, de la Constitución Federal; la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano; y la propia Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Sonora, habilitan, por sí mismos, al municipio para establecer por vía reglamentaria un régimen mediante el cual el ayuntamiento adquiera el carácter de poseedor del inmueble, lo destine al uso de dependencias públicas o a la habitación temporal de terceros mediante contratos, y transmita los derechos posesorios derivados de la declaratoria a una entidad municipal

99. Lo anterior es así, porque el régimen de asentamientos humanos y desarrollo urbano analizado reconoce a los municipios facultades de planeación, gestión, ordenamiento territorial, prevención y mitigación de riesgos, ejecución de medidas de seguridad, sanción administrativa y recuperación de los costos, así como una intervención real en la regulación de los centros de población; pero esa habilitación se encuentra orientada a la ordenación urbana y al cumplimiento administrativo de medidas de gestión, no a la creación reglamentaria de efectos sobre la propiedad o la posesión en los términos previstos por el reglamento impugnado.

100. No desvirtúa esta conclusión el hecho de que, conforme al diagnóstico y a las estrategias del Programa Municipal de Ordenamiento Territorial de Hermosillo, se hubieran identificado problemáticas de alto índice de desocupación, incendios en lotes baldíos o casas abandonadas, riesgos sanitarios, vacíos urbanos y fenómenos de vandalismo, ni que se hubieran contemplado acciones de reforma para la recuperación de vivienda abandonada, invadida o vandalizada. Tales elementos corroboran la existencia de una finalidad pública legítima y explican la necesidad de intervención municipal en materia de gestión urbana y ejecución administrativa; sin embargo, no constituyen una fuente autónoma de competencia ni amplían las competencias del municipio más allá de lo ya previsto en la Constitución y en la ley.

101. En consecuencia, este Alto Tribunal Pleno concluye que algunas de las disposiciones impugnadas del reglamento exceden la esfera competencial municipal en la medida en que, bajo el pretexto de una declaratoria de rescate de inmuebles en estado de abandono, establecen efectos de carácter posesorio y de aprovechamiento temporal del inmueble que implican una restricción sustantiva al ejercicio del derecho de propiedad y de posesión sin un fundamento legal suficiente para su desarrollo a través de un reglamento en el ámbito municipal.

102. Por tanto, la validez constitucional que revisten las normas reglamentarias en materia de rescate urbano, mitigación de riesgos, limpieza, remediación y recuperación de costos no puede extenderse a la regulación que permite la posesión de bienes inmuebles por parte del ayuntamiento, el otorgamiento de uso, goce o habitación a terceros mediante contratos onerosos, ni la transmisión de derechos posesorios derivados de la declaratoria, por tratarse de efectos que rebasan la potestad reglamentaria del municipio en el marco competencial de asentamientos humanos y la reserva normativa aplicable en materia de propiedad.

103. En atención a lo anterior, se puede advertir de la redacción del reglamento combatido, que las disposiciones que lo componen conforman un régimen escindible, pues es posible distinguir, por una parte, preceptos que regulan un aspecto administrativo orientado a la verificación, sustanciación del procedimiento, remediación material, limpieza del inmueble, imposición de cargas económicas y recuperación de costos; y, por otra, artículos que establecen un régimen de posesión y aprovechamiento temporal que atribuye al ayuntamiento el carácter de poseedor del inmueble y habilita sea destinado a servicios públicos o a la habitación de terceros mediante contratos, así como la transmisión de derechos posesorios.

104. El primer ámbito, relativo a actos de verificación, procedimiento, remediación, limpieza, medidas administrativas, sanciones y mecanismos de recuperación económica, encuentra sustento, en principio, en las facultades municipales de ordenamiento territorial, mitigación de riesgos, seguridad urbana y ejecución administrativa previstas en la Constitución, en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Sonora, particularmente en lo concerniente al rescate de inmuebles en estado de abandono y al económico coactivo, para recuperar los gastos erogados por la autoridad en acciones de restauración.

105. En cambio, el segundo aspecto, referido a la posesión por el ayuntamiento, al otorgamiento de uso, goce y habitación a terceros mediante contratos, a la desocupación derivada de esos contratos y a la transmisión de derechos posesorios a una entidad municipal; carece de un soporte legal suficiente, como se ha expuesto en el marco competencial examinado y, por su contenido, excede la potestad reglamentaria municipal al configurar una restricción sustantiva al ejercicio del derecho de propiedad.

106. En efecto, al regular reglamentariamente esos efectos posesorios y de aprovechamiento temporal, el Municipio rebasa el ámbito de facultades que le reconoce el artículo 115, fracción V, constitucional, e invade la esfera del legislador competente para establecer por ley restricciones sustantivas al ejercicio del derecho de propiedad privada, en los términos del artículo 27 de la Constitución Federal.

107. En esa medida, resultan inconstitucionales algunas de las disposiciones impugnadas, exclusivamente en las porciones normativas que producen los efectos posesorios y de aprovechamiento temporal de inmuebles antes precisados, sin extender dicha invalidez a los aspectos del reglamento que regulan, de manera autónoma, la verificación, el procedimiento administrativo, la remediación, la limpieza, la imposición de cargas económicas y los mecanismos de recuperación de costos, en tanto éstos se mantengan dentro del ámbito de ejecución administrativa municipal. Con ello, se actualiza una invasión a la esfera competencial del Congreso del Estado para establecer, mediante ley, este tipo de restricciones sustantivas, en contravención del régimen de distribución de competencias previsto en la Constitución Federal.

108. Atento a lo anterior, se torna innecesario atender los conceptos formulados por el Congreso relativos a que el Ayuntamiento de Hermosillo se posesiona y hace uso de una propiedad de un particular sin indemnización alguna, y que el reglamento crea, de forma indebida, un procedimiento administrativo para tramitar y resolver la toma de posesión de inmuebles propiedad de particulares, pues como se aprecia, dichos motivos de invalidez los hace depender de la facultad reglamentaria del Municipio para adoptar el carácter de poseedor de los bienes inmuebles, situación que, derivado de lo aquí argumentado, queda anulada.

109. Conforme a lo expuesto, procede declarar la invalidez de las disposiciones reformadas que regulan de manera indebida efectos posesorios y de aprovechamiento temporal sobre inmuebles de propiedad privada, en particular: el artículo 3, en la porción normativa que indica: "y en el último de los casos, satisfacer temporalmente necesidades de vivienda, para lo cual, el o la Síndico Municipal, podrá otorgar el derecho de uso, goce temporal y/o habitación de éstos a favor de terceros, mediante la celebración de los contratos respectivos"; así como los artículos 10 y 15, contenidos en el "Acuerdo que reforma el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, se le adiciona un tercer párrafo al artículo 1, se adiciona un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, todos del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas".

110. Respecto del resto de los artículos impugnados (1, 2, 4, 5, 7, 9, 13 y 14) se reconoce su validez, bajo el entendido de que las referencias a la "posesión" contenidas en esas disposiciones no habilitan al Municipio para asumir el carácter de poseedor del inmueble ni para desplegar actos de aprovechamiento temporal de bienes inmuebles en los términos invalidados en esta ejecutoria.

VIII. EFECTOS

111. Dadas las conclusiones alcanzadas, con fundamento en los artículos 41, 42 y 45 de la Ley Reglamentaria de la materia(47), se declara la invalidez, con efectos generales, de los artículos 3, en la porción normativa que indica: "y en el último de los casos, satisfacer temporalmente necesidades de vivienda, para lo cual, el o la Síndico Municipal, podrá otorgar el derecho de uso, goce temporal y/o habitación de éstos a favor de terceros, mediante la celebración de los contratos respectivos"; 10 y 15 del "Acuerdo que reforma el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, se le adiciona un tercer párrafo al artículo 1, se adiciona un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, todos del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas", publicado el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.

112. Ahora bien, corresponde también extender los efectos de invalidez a diversos artículos del reglamento que no fueron modificados en el acuerdo combatido, al detectarse una relación de dependencia entre esas normas y las decretadas inválidas en la presente sentencia(48), en términos del artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal. En específico, dicha extensión debe recaer en los artículos 8, párrafo primero, en la porción normativa que señala: "acto con el cual, el ayuntamiento adquiere el carácter de poseedor del inmueble "; 11 y 12(49), toda vez que su contenido reconoce al Ayuntamiento como poseedor de los bienes; se regula la contraprestación de los contratos temporales de vivienda, y la desocupación de los inmuebles al término de dichos contratos, aspectos directamente vinculados con el esquema de posesión y aprovechamiento temporal de inmuebles decretado inválido.

113. La invalidez de estas disposiciones surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora.

IX. DECISIÓN

PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se reconoce la validez de los artículos 1, 2, 4, 5, 7, 9, 13 y 14, del "Acuerdo que reforma el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, se le adiciona un tercer párrafo al artículo 1, se adiciona un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, todos del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas", publicado el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.

TERCERO. Se declara la invalidez de los artículos 3, en la porción normativa que indica: "y en el último de los casos, satisfacer temporalmente necesidades de vivienda, para lo cual, el o la Síndico Municipal, podrá otorgar el derecho de uso, goce temporal y/o habitación de éstos a favor de terceros, mediante la celebración de los contratos respectivos"; 10 y 15, del "Acuerdo que reforma el nombre del reglamento, y los artículos 1, 2, 3, 4, primer párrafo al artículo 5, 7, 9, 10, 13, 14, se le adiciona un tercer párrafo al artículo 1, se adiciona un segundo párrafo al artículo 5, y un artículo 15, todos del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas", publicado el veintinueve de agosto de dos mil veinticuatro en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.

CUARTO. Se declara la invalidez por extensión de los artículos 8, párrafo primero, en la porción normativa que señala: "acto con el cual, el ayuntamiento adquiere el carácter de poseedor del inmueble"; 11 y 12 del Reglamento para Sustanciar y Emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas.

QUINTO. Las declaratorias de invalidez decretadas surtirán sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora.

SEXTO. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese, por medio de oficio a las partes y en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las personas Ministras Herrerías Guerra; Espinosa Betanzo; Ríos González; Esquivel Mossa apartándose de los párrafos del 19 al 24; Batres Guadarrama; Ortiz Ahlf; Figueroa Mejía; Guerrero García apartándose del párrafo 108; y Presidente Aguilar Ortiz, respecto de declarar la invalidez de los artículos 3, en su porción normativa "y en el último de los casos, satisfacer temporalmente necesidades de vivienda, para lo cual, el o la Síndico Municipal, podrá otorgar el derecho de uso, goce temporal y/o habitación de éstos a favor de terceros, mediante la celebración de los contratos respectivos", 10 y 15 y la invalidez, por extensión, de los artículos 8, párrafo primero, en su porción normativa "acto con el cual, el ayuntamiento adquiere el carácter de poseedor del inmueble", 11 y 12 del Reglamento para Sustanciar y emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas.

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las personas Ministras Herrerías Guerra, Espinosa Betanzo, Esquivel Mossa, Batres Guadarrama, Ortiz Ahlf, Figueroa Mejía, Guerrero García y Presidente Aguilar Ortiz, respecto de reconocer la validez de los artículos 1, 2, 4, 5, 7, 9, 13 y 14 del Reglamento para Sustanciar y emitir Declaratorias de Abandono y Posesión de Edificaciones y Viviendas. La señora Ministra Ríos González votó en contra y anunció voto particular.

El señor Ministro Presidente Aguilar Ortiz declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Firman el señor Ministro Presidente y el señor Ministro Ponente con el Secretario General de Acuerdos quien autoriza y da fe.

Presidente, Ministro Hugo Aguilar Ortiz.- Esta sentencia se suscribe con Firma Electrónica Certificada del Poder Judicial de la Federación (FIREL).- Ponente, Ministro Giovanni Azael Figueroa Mejía.- Esta sentencia se suscribe con Firma Electrónica Certificada del Poder Judicial de la Federación (FIREL).- Secretario General de Acuerdos, Daniel Álvarez Toledo.- Esta sentencia se suscribe con Firma Electrónica Certificada del Poder Judicial de la Federación (FIREL).

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copias fotostática constante de veinticuatro fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de la sentencia emitida en la controversia constitucional 309/2024, promovida por el Congreso del Estado de Sonora, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del siete de abril de dos mil veintiséis. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a veinte de mayo de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

VOTO PARTICULAR

QUE FORMULA LA MINISTRA MARÍA ESTELA RÍOS GONZÁLEZ EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL NÚMERO 309/2024.

Durante la sesión celebrada el siete de abril de dos mil veintiséis, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos, determinó reconocer la validez parcial de diversas disposiciones del Reglamento para sustanciar y emitir declaratorias de abandono y posesión de edificaciones y viviendas del Municipio de Hermosillo, que permitían a la autoridad municipal ocupar, rentar o disponer de inmuebles, viviendas y edificaciones abandonadas sin sustento jurídico suficiente.

A mi juicio, la controversia constitucional debió declararse fundada en su totalidad, con la consecuente invalidez integral del sistema normativo impugnado, al advertirse la vulneración del principio de reserva de ley, la garantía de seguridad jurídica, el derecho de propiedad y el régimen constitucional de distribución de competencias, en razón de lo siguiente:

A. El Reglamento Municipal impugnado contraviene los artículos 27, 73, fracción XXIX-C, 115, fracción V, y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

1. El artículo 27 constitucional establece que la propiedad de las tierras y aguas corresponde originariamente a la Nación, la cual tiene la facultad de transmitir su dominio a los particulares.

2. La propiedad privada no es un derecho absoluto. La propia Constitución prevé limitaciones que únicamente puede establecer el legislador, a través de expropiaciones por causa de utilidad pública y mediante indemnización, o bien, al imponer las modalidades que dicte el interés público, siempre que no se traduzcan en la extinción del derecho del particular. Asimismo, regula, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, entre otros fines, con el objeto de mejorar las condiciones de vida de la población rural y urbana.

3. La Constitución autoriza el dictado de medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

4. El régimen de distribución de competencias y concurrencia en materia de asentamientos humanos, previsto en los artículos 73, fracción XXIX-C, y 124 de la Constitución Federal, reserva al Congreso de la Unión la expedición de la legislación general que fije las bases de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. En este marco, los Municipios carecen de atribuciones para legislar en dicha materia, pues su actuación se encuentra delimitada por la legislación federal y local aplicable.

5. El artículo 115, fracción V, último párrafo, de la Constitución Federal señala que los Municipios pueden emitir reglamentos y disposiciones administrativas para ordenar los asentamientos humanos, en los términos que establezcan las leyes federales y estatales. Asimismo, precisa que los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios se encuentran bajo la jurisdicción exclusiva de los poderes federales, por lo que los ayuntamientos no tienen injerencia sobre ellos.

6. En consecuencia, la facultad reglamentaria municipal se encuentra subordinada a la distribución constitucional de competencias y al principio de reserva de ley. Al regular un procedimiento administrativo que incide directamente en la posesión y control de inmuebles, el Reglamento impugnado produce efectos sustantivos sobre el derecho de propiedad, en detrimento de la seguridad jurídica de los gobernados. El estado de abandono no habilita, por sí solo, la intervención municipal sobre el dominio del inmueble sin habilitación jurídica expresa, en contravención al principio de legalidad.

B. El Reglamento Municipal impugnado contraviene leyes federales

1. El artículo 6, fracción VII, de la Ley General de Bienes Nacionales establece que "los terrenos baldíos, nacionales y demás bienes que la ley declare inalienables e imprescriptibles se encuentran sujetos al régimen de dominio público de la Federación".

2. El artículo 157 de la Ley Agraria define como baldíos "los terrenos de la Nación que no han salido de su dominio por título legalmente expedido y que no han sido deslindados ni medidos". Conforme al artículo 158 de dicho ordenamiento, son nacionales "los terrenos baldíos deslindados y medidos".

3. El artículo 161 del mismo ordenamiento atribuye a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano la facultad para enajenar, a título oneroso y fuera de subasta, terrenos nacionales a particulares que los destinen a actividades agropecuarias, conforme al valor que fije el Comité Técnico de Valuación de la propia Secretaría. Asimismo, respecto de terrenos nacionales de carácter turístico, urbano, industrial o de otra índole no agropecuaria, la Secretaría conserva la facultad para enajenarlos, previo avalúo comercial emitido por el Instituto de Administración y Valuación de Bienes Nacionales.

4. En ambos supuestos, la enajenación se encuentra condicionada a que los terrenos no sean requeridos para el servicio de la Federación, de las entidades federativas o de los Municipios, así como, que la utilización prevista no resulte contraria a la vocación de las tierras. En todo caso, los terrenos permanecen sujetos a un control federal específico y no pueden ser objeto de disposición unilateral por parte de las autoridades municipales.

5. La fracción IX del artículo 41 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal confirma las atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano para "administrar los terrenos baldíos y nacionales, así como establecer planes y programas para su óptimo aprovechamiento".

6. La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, en sus artículos 11, fracción I, 23, 52 y 59, atribuye a los Municipios la facultad de formular, aprobar, administrar y ejecutar los planes y programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población, así como de instrumentar acciones orientadas a incentivar el aprovechamiento del "suelo urbano vacante" y "predios baldíos", exclusivamente a través de instrumentos de planeación, gestión y fomento. Dichas atribuciones se circunscriben al ámbito del ordenamiento territorial y la política de asentamientos humanos.

7. En el marco de dicho ordenamiento, las expresiones "suelo urbano vacante" y "predios baldíos" difieren del concepto de terrenos baldíos al que se refieren la Ley General de Bienes Nacionales y la Ley Agraria. Se trata de categorías técnicas usadas en la planeación urbana para designar a un terreno sin edificación, uso o aprovechamiento efectivo, que permanece desocupado en un entorno urbano o urbanizable, y que puede contar o no con infraestructura y servicios públicos.

8. Las expresiones "suelo urbano vacante" y "predios baldíos" guardan similitud con los bienes vacantes, que define el artículo 735 del Código Civil Federal como "los inmuebles que no tienen dueño cierto y conocido". La expresión "predios urbanos baldíos" no está reconocida en la legislación.

9. En todo caso, las atribuciones de los Municipios en materia de asentamientos urbanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano no incluyen facultades para afectar de manera unilateral la titularidad, la posesión o el disfrute de los inmuebles, ni para sustituir los procedimientos judiciales de regularización o expropiación previstos en la Constitución y las leyes aplicables.

10. De la interpretación armónica de los preceptos citados, se advierte que los terrenos baldíos constituyen bienes del dominio público federal, cuya identificación, deslinde, medición, administración y destino corresponde exclusivamente a las autoridades federales, particularmente a la SEDATU. La legislación federal define los terrenos baldíos, no así al "suelo urbano vacante" y los "predios baldíos" a que se refiere la Ley General de Asentamientos Humanos, sin que esto signifique que pierdan vigencia las disposiciones de la Ley General de Bienes Nacionales y la Ley Agraria.

11. En virtud de su naturaleza jurídica, los terrenos baldíos no pueden ser regulados por los Municipios, ni mucho menos ser incorporados a su patrimonio mediante actos administrativos, ya que la competencia al respecto es federal. En cuanto al "suelo urbano vacante" y los "predios baldíos", los Municipios tampoco cuentan con atribuciones para afectar el dominio sobre tales bienes, ya que su actuación se encuentra limitada a funciones de planeación y ordenamiento territorial, sin que incida en el dominio de tales bienes al margen de procedimientos constitucionales y legalmente establecidos.

C. El Reglamento Municipal impugnado contraviene la legislación local

1. El artículo 1 Bis, fracción IX, de la Constitución del Estado de Sonora establece la obligación de respetar las formas y modalidades de la propiedad y tenencia de la tierra previstas en la Constitución Federal y en las leyes de la materia, lo que vincula a todas las autoridades locales, incluidos los Municipios.

2. El Código Civil del Estado de Sonora, en sus artículos 952 a 959, define a los "bienes vacantes" como aquellos "inmuebles que no tienen dueño cierto y conocido". Además, prevé un procedimiento jurisdiccional en materia civil para su declaratoria y eventual adjudicación, a fin de garantizar el debido proceso y la intervención del Ministerio Público.

3. Los artículos 952, 956 a 959 del Código Civil del Estado de Sonora definen los "bienes abandonados" como aquellos predios rústicos de dueño o poseedor conocido que no se cultiven y los inmuebles en los que se haya establecido una explotación agrícola o industrial, si permanecen ociosos o improductivos por más de cinco años. Para la adjudicación o posesión de estos bienes, el Código Civil exige la intervención del Ministerio Público y la sustanciación de un procedimiento judicial en el que se dicte una resolución que conceda la posesión del predio, como garantía mínima del proceso.

4. El artículo 7, fracción I, de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Sonora, en concordancia con el artículo 11, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, limita la competencia de los Municipios a formular, aprobar, administrar y ejecutar los planes y programas municipales de desarrollo urbano de los centros de población, sin que los autorice a establecer procedimientos como la declaratoria de abandono y posesión de terrenos baldíos.

5. La Ley de Expropiación del Estado de Sonora, en su artículo 8, prevé que los ayuntamientos, por conducto de su presidente municipal, pueden solicitar al titular del Poder Ejecutivo del Estado el inicio del procedimiento para expropiar, ocupar temporalmente o limitar el dominio de un bien particular. No obstante, dicho ordenamiento no faculta a los Municipios para decretar ni ejecutar tales medidas de manera directa, menos aún a través de la expedición de un reglamento.

6. La Ley de Bienes y Concesiones del Estado de Sonora establece el régimen jurídico aplicable a los bienes que integran el patrimonio del Estado y de los Municipios, así como las formas en que éstos pueden adquirir, administrar y disponer de bienes inmuebles. Los Municipios únicamente pueden ejercer actos de administración o disposición respecto de bienes que formen parte de su patrimonio, ya sea por adquisición legítima, afectación legal o transmisión expresa conforme a la ley. En ningún supuesto se autoriza a los Municipios a incorporar de manera unilateral bienes inmuebles a su patrimonio, ni asumir su posesión o destino sin que exista un acto jurídico previo que modifique válidamente su régimen de propiedad.

7. Por su parte, el artículo 1 del Reglamento impugnado define como "inmueble baldío" a "todos aquellos bienes raíces que no estén destinados a la vivienda y aquellos que, pudiendo o no tener edificaciones parciales, en su mayor proporción se encuentran sin construcción". Tal definición resulta jurídicamente imprecisa y contraria al régimen jurídico establecido en la legislación federal y estatal, al desconocer que estos bienes no forman parte del patrimonio municipal y que están sujetos a una regulación específica. Asimismo, asimila indebidamente estos inmuebles a bienes abandonados, por lo que desconoce las exigencias legales sustantivas previstas en el código civil local para que opere esa figura, particularmente las relativas a la voluntad de abandono y a los procedimientos para su declaratoria, lo cual es contrario a los principios de legalidad, seguridad jurídica y reserva de ley. Además, la expresión "inmueble baldío" puede confundirse con la de "terrenos baldíos", materia de competencia federal.

8. El Reglamento impugnado desconoce lo previsto en la Constitución del Estado de Sonora respecto a las modalidades de la propiedad y tenencia de la tierra, al atribuir al Municipio facultades que no le competen. Además, el procedimiento que establece es contrario a lo previsto en el Código Civil de la entidad federativa, ya que prescinde de un procedimiento judicial y lo sustituye por una declaratoria administrativa, figura no prevista en la legislación local de la materia y que se aparta de lo previsto en el artículo 27 constitucional respecto de la expropiación. El ejercicio del poder público debe sujetarse estrictamente al marco legal vigente, sin que objetivos de política pública, como el aprovechamiento de inmuebles baldíos, edificaciones y viviendas, justifiquen afectaciones al derecho de propiedad.

D. Invalidez de todos los artículos impugnados del Reglamento.

El Pleno de esta Suprema Corte reconoció la validez de los artículos 1, 2, 4, 5, 7, 9, 13 y 14 del Reglamento impugnado, declaró la invalidez únicamente de los artículos 3, 10 y 15, así como la extensión de los efectos de invalidez a los artículos 8, 11 y 12. Sin embargo, al constituir un sistema normativo, se deben declarar inconstitucionales todos los artículos impugnados, porque el Reglamento Municipal excede la competencia del Municipio y supone una afectación a la propiedad que contraviene disposiciones constitucionales y legales.

Por lo expuesto y fundado, disiento de la mayoría en cuanto a la decisión de reconocer la validez parcial del Reglamento para sustanciar y emitir declaratorias de abandono y posesión de edificaciones y viviendas del Municipio de Hermosillo, y reitero que la defensa del orden constitucional exige respetar el principio de reserva de ley, tutelar la garantía de seguridad jurídica y el derecho de propiedad, así como garantizar el régimen de distribución de competencias, en los términos previstos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Atentamente

Ministra María Estela Ríos González.- Firmado electrónicamente.

DANIEL ÁLVAREZ TOLEDO, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN: CERTIFICA: Que la presente copia fotostática constante de cinco fojas útiles, en las que se cuenta esta certificación, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente del voto particular de la señora Ministra María Estela Ríos González, formulado en relación con la sentencia del siete de abril de dos mil veintiséis, dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 309/2024, promovida por el Congreso del Estado de Sonora. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a diecisiete de septiembre de dos mil veintiséis.- Rúbrica.

1 Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: [...]

i) Un Estado y uno de sus Municipios; [...].

2 Artículo 16.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. [...]

3 SEGUNDO. Competencia reservada del Pleno de la SCJN. La SCJN conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales previstas en el artículo 105, fracción I, de la CPEUM, así como los recursos interpuestos en estas; [...].

4 Artículo 1. El presente reglamento es de interés público y tiene por objeto establecer las bases generales para la emisión de las Declaratorias de Abandono y Posesión de Inmuebles Baldíos, Edificaciones y Viviendas y es de observancia obligatoria en el municipio de Hermosillo, Sonora.

Para efectos del presente reglamento, se considera de interés público la seguridad pública, la salud, la protección ambiental y la protección civil, por lo que las Declaratorias de Abandono y Posesión están fundadas en causas de interés público conforme a los artículos 27 y 115, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los derechos a la vivienda digna, a la ciudad, la propiedad urbana, resiliencia, seguridad urbana y riesgos y la sustentabilidad ambiental.

Se refutará como Inmueble Baldío, todos aquellos bienes raíces que no estén destinados a la vivienda y aquellos que, pudiendo o no tener edificaciones parciales, en su mayor proporción se encuentran sin construcción.

Artículo 2. De conformidad con el presente Reglamento, corresponde a la o el Síndico Municipal la facultad para verificar, sustanciar y emitir por causas de interés público, las Declaratorias de Abandono y Posesión de Inmuebles Baldíos, Edificaciones y Viviendas en el municipio de Hermosillo, Sonora. Pudiendo habilitar al personal necesario para efectos de llevar a cabo los actos de verificación que den lugar a la sustanciación para la emisión de dichas declaratorias.

Artículo 3. La Declaratoria de Abandono y Posesión de Inmuebles Baldíos, Edificaciones y Viviendas tiene por objeto mejorar la imagen urbana, evitar que dichas edificaciones afecten la seguridad pública, la salud y la protección civil de su entorno, y en el último de los casos, satisfacer temporalmente necesidades de vivienda, para lo cual, el o la Síndico Municipal, podrá otorgar el derecho de uso, goce temporal y/o habitación de éstos a favor de terceros, mediante la celebración de los contratos respectivos.

Artículo 4. El procedimiento para la Declaratoria de Abandono y Posesión de Inmuebles Baldíos, Edificaciones y Viviendas, se iniciará de oficio o a petición de parte, por conducto del o la Síndico Municipal, al acreditarse las siguientes circunstancias:

A) Para el caso de Inmuebles Baldíos:

I. Que durante el último año se hayan recibido en el Ayuntamiento denuncias o se hayan atendido eventos de basureros clandestinos, de disposición de materiales peligrosos, de quemas a cielo abierto y cualquier otro evento sin las autorizaciones debidas, que signifiquen peligro o daño al espacio público, a las personas, su patrimonio o al medio ambiente y que lo anterior haya originado algún procedimiento administrativo en el que se haya requerido al propietario, poseedor y/o interesado jurídico del Inmueble, emplazándolo a remediar y que haya hecho caso omiso o que la remediación haya sido insuficiente, persistiendo el peligro o daño, o

II. Que los eventos a que se refiere la fracción anterior, sean recurrentes, constantes o que, por su magnitud, requieran de urgente remediación.

B) Para el caso de Edificaciones y Viviendas:

I. Que se encuentre en estado de abandono, cuya situación signifique un riesgo a la sociedad como foco de infección y fomento a la delincuencia.

II. Que se encuentren en condiciones físicas deficientes de seguridad, como lo son la falta de elementos que impidan el libre acceso al inmueble, tales como, puertas, ventanas, rejas, entre otras; y

III. Que esté en evidente descuido o deterioro por parte de su propietario, poseedor y/o interesado jurídico.

Artículo 5. La o el Síndico Municipal emitirá el acuerdo de inicio de procedimiento que deberá contener el acta circunstanciada de la diligencia de verificación física levantada notarialmente o por conducto de la o el funcionario público facultado por la o el Síndico Municipal, ante la presencia de dos testigos de asistencia, en la que se constate las circunstancias establecidas en el artículo anterior, incluyendo fotografías y cualquier otro medio documental que acredite el estado físico de abandono, deterioro y de riesgo que representa.

Para el caso de Inmuebles Baldíos, el acta circunstanciada de verificación física habrá de constatar las circunstancias que en ese momento priven en éste y deberá anexar el o los dictámenes de las o los titulares de las dependencias o entidades facultadas haciendo constancia del tipo de peligro o daño que represente.

Artículo 7. Si dentro del plazo otorgado comparece alguna persona que acredite interés sobre el Inmueble Baldío, Edificación o Vivienda, podrá ésta pedir al o a la Síndico Municipal, como mecanismo alterno de resolución al procedimiento, la firma inmediata, entendiéndose como máximo tres días hábiles a partir de la comparecencia, de un convenio que tenga por objeto realizar las acciones tendientes a dejar insubsistentes las causales que dieron inicio al procedimiento en un plazo que no excederá de quince días naturales para Inmuebles Baldíos y de sesenta días naturales para Edificaciones y Viviendas, y se liquiden o garanticen los adeudos ente la Tesorería Municipal y Agua de Hermosillo relacionados con el inmueble.

Transcurrido el plazo establecido en el convenio, el o la Síndico Municipal facultará a una o un servidor público, quien levantará un acta de cumplimiento o incumplimiento, según sea el caso, de las condicionantes del convenio y del estado del inmueble. El o la Síndico Municipal emitirá el acuerdo de cumplimiento que dará fin al procedimiento o, en su defecto, el acuerdo de incumplimiento motivándolo con el acta referida.

Artículo 9. Emitida la Declaratoria, el o la Síndico Municipal ordenará la limpieza del Inmueble Baldío, Edificación o Vivienda, según sea el caso, con cargo al propietario y/o de quien aparezca como titular de los derechos del mismo en la base de datos de la Dirección de Catastro Municipal, sin perjuicio de las multas y accesorios a que se hiciesen acreedores, debiendo notificar dicha circunstancia a la Tesorería Municipal a efecto de que tales conceptos se constituyan como crédito fiscal a su cargo.

Artículo 10. El o la Síndico Municipal podrá destinar el Inmueble Baldío, Edificación o Vivienda, con Declaratoria de Abandono y Posesión, a la prestación de servicios públicos, poniéndolos a disposición de las Dependencias o Entidades que así lo requieran, mediante la expedición del acuerdo administrativo respectivo en el que se especificará la institución destinataria y el uso autorizado, o bien, a petición de jefes o jefas de familia de escasos recursos y de conformidad expresa con el estado físico del inmueble, podrá destinarlos para satisfacer necesidades de vivienda, mediante la celebración de contratos temporales con éstos, conforme a las bases que expedirá el o la Síndico Municipal.

La vigencia de estos contratos será por un plazo máximo de seis meses y podrán renovarse por plazos iguales, mientras subsistan los efectos de la declaratoria respectiva.

Artículo 13. Procederá la cancelación de la Declaratoria de abandono y posesión de Inmueble Baldío, Edificación y Vivienda por causa de interés público, cuando la o el propietario, poseedor o interesado jurídico del inmueble así lo soliciten por escrito, y acredite haber ejecutado las acciones tendientes a dejar insubsistentes las causales que dieron Inicio al procedimiento y liquide o garantice los adeudos ante la Tesorería Municipal y Agua de Hermosillo relacionados con el inmueble.

Artículo 14. Tratándose de Inmuebles Baldíos, Edificaciones y Viviendas respecto de los cuales existió previamente una Declaratoria de Abandono y Posesión y que se acredite la reincidencia en cuanto a las condiciones de abandono y deterioro de los inmuebles, para la instauración del nuevo procedimiento de Declaratoria, los plazos a que se refiere el artículo 6, se disminuirán a la mitad.

Artículo 15. Se faculta al o la Síndico Municipal para transmitir a la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo los derechos posesorios obtenidos de las Declaratorias de Abandono y Posesión mediante la celebración de convenios de administración. En todo caso, dichos convenios deberán establecer la obligatoriedad para que la Promotora deba observar y cumplir las disposiciones contenidas en los artículos 10, 11, 12 y 13 de este reglamento, que corresponden a la Sindicatura Municipal.

5 Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: [...]

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y [...].

6 Debiéndose descontar los días tres, cuatro, cinco, seis, nueve, diez, once, doce y trece de septiembre, por no haber corrido plazos, de conformidad con las circulares 4/2024, 5/2024 y 6/2024 de la Secretaría General de Acuerdos; así como los días dieciséis de septiembre y uno de octubre, de conformidad con la Ley Federal del Trabajo, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada, la Ley de Amparo y el Acuerdo del Pleno 18/2023. Asimismo, deben descontarse los días treinta y uno de agosto, uno, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de septiembre, cinco, seis, doce, trece, diecinueve y veinte de octubre, por ser sábados y domingos y, por tanto, inhábiles de conformidad con el artículo 2 de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el numeral 229 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada.

7 Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; [...].

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de las personas funcionarias que, en términos de las normas que les rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. [...].

8 Artículo 66.- Son atribuciones del Presidente:

I.- Fungir como representante legal del Congreso del Estado, pudiendo delegar dicha representación previo acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política; [...].

9 Consultable en:

https://gestion.api.congresoson.gob.mx/publico/media/consulta?id=35011

10 Artículo 70.- El Síndico del Ayuntamiento, tendrá las siguientes obligaciones: [...]

II. La representación legal del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuere parte, así como en aquellos asuntos en los que el Ayuntamiento tenga interés jurídico, debiendo informarle trimestralmente de todos los asuntos referidos; [...].

11 Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: [...]

II. Como demandada o demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general, pronunciado el acto o incurrido en la omisión que sea objeto de la controversia; [...].

12 Véase la tesis P./J. 118/2005, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXII, septiembre de dos mil cinco, página 892, registro digital 177330.

13 De conformidad con los artículos 19, fracción VIII, en relación con el 20, fracción II y 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de la materia, que señala:

Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

VIII. Cuando de la demanda se advierta que no se hacen valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; [...].

Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; [...].

Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar: [...]

VII. Los conceptos de invalidez.

14 Resuelta el veinticuatro de noviembre de dos mil cinco, por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero, Juan N. Silva Meza y Presidente Mariano Azuela Güitrón. Los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz y José de Jesús Gudiño Pelayo votaron en contra y reservaron su derecho de formular voto de minoría.

15 Resuelto el tres de abril de dos mil diecinueve, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I. (ponente), José Fernando Franco González Salas y Presidente Javier Laynez Potisek. La señora Ministra Yasmín Esquivel Mossa emitió su voto en contra. El señor Ministro José Fernando Franco González Salas emitió su voto en contra de consideraciones.

16 Resuelto el once de agosto de dos mil veintiuno, por mayoría de cuatro votos de las Ministras y de los Ministros Norma Lucía Piña Hernández (Ponente), Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y la Ministra Presidenta Ana Margarita Ríos Farjat, en contra del emitido por el Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá, quien se reserva el derecho de formular voto particular.

17 Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. [...]

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones: [...]

VI. Las entidades federativas, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

Las leyes de la Federación y de las entidades federativas en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas. [...].

18 Se cita en apoyo la tesis P./J. 37/2006, de rubro: PROPIEDAD PRIVADA. EL DERECHO RELATIVO ESTÁ LIMITADO POR SU FUNCIÓN SOCIAL. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, Marzo de 2006, página 1481, registro digital 175498.

19 Resuelto el dos de junio de dos mil veintiuno por la Primera Sala, por unanimidad de cinco votos de la Señora Ministra Norma Lucía Piña Hernández, de los Señores Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, y de la Ministra Presidenta Ana Margarita Ríos Farjat.

20 Se cita en apoyo la tesis 1a. XLI/2000, de rubro: PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA. SU IMPOSICIÓN, CONFORME AL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ESTÁ REFERIDA A LOS DERECHOS REALES QUE SE TENGAN SOBRE LA COSA O EL BIEN. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Diciembre de 2000, página 257, registro digital 190599.

21 Se cita en apoyo la jurisprudencia de rubro: PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDAD A LA. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE SE CONFIGURE. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 157-162, Primera Parte, página 315, registro digital 232486.

22 Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.

23 Artículo 121. En cada entidad federativa se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todas las otras. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes: [...]

II. Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación. [...].

24 Se cita en apoyo la tesis 1a. XLII/2000, de rubro y texto: PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A LA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN NO ES EL ÚNICO FACULTADO PARA IMPONERLAS, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Diciembre de 2000, página 256, registro digital 190598.

25 5 Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, así como en materia de movilidad y seguridad vial; [...].

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: [...]

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como los planes en materia de movilidad y seguridad vial;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución25, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción; [...].

26 Resuelta el cuatro de agosto de dos mil veinte, por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas con reserva de criterio, Aguilar Morales con algunas razones adicionales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández en contra de algunas consideraciones, Ríos Farjat en contra de algunas consideraciones, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea con algunas reservas, respecto del apartado VIII, relativo a las consideraciones y fundamentos, en su subapartado preliminar. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Aguilar Morales, Piña Hernández y Ríos Farjat anunciaron sendos votos concurrentes.

27 Artículo 1. La presente Ley es de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional.

Las disposiciones de esta Ley tienen por objeto:

I. Fijar las normas básicas e instrumentos de gestión de observancia general, para ordenar el uso del territorio y los Asentamientos Humanos en el país, con pleno respeto a los derechos humanos, así como el cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado para promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos plenamente;

II. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones Territoriales para la planeación, ordenación y regulación de los Asentamientos Humanos en el territorio nacional;

III. Fijar los criterios para que, en el ámbito de sus respectivas competencias exista una efectiva congruencia, coordinación y participación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones Territoriales para la planeación de la Fundación, Crecimiento, Mejoramiento, consolidación y Conservación de los Centros de Población y Asentamientos Humanos, garantizando en todo momento la protección y el acceso equitativo a los espacios públicos;

IV. Definir los principios para determinar las Provisiones, Reservas, Usos del suelo y Destinos de áreas y predios que regulan la propiedad en los Centros de Población, y

V. Propiciar mecanismos que permitan la participación ciudadana en particular para las mujeres, jóvenes y personas en situación de vulnerabilidad, en los procesos de planeación y gestión del territorio con base en el acceso a información transparente, completa y oportuna, así como la creación de espacios e instrumentos que garanticen la corresponsabilidad del gobierno y la ciudadanía en la formulación, seguimiento y evaluación de la política pública en la materia.

28 Artículo 4. La planeación, regulación y gestión de los asentamientos humanos, Centros de Población y la ordenación territorial, deben conducirse en apego a los siguientes principios de política pública: [...]

III. Derecho a la propiedad urbana. Garantizar los derechos de propiedad inmobiliaria con la intención de que los propietarios tengan protegidos sus derechos, pero también asuman responsabilidades específicas con el estado y con la sociedad, respetando los derechos y límites previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Ley. El interés público prevalecerá en la ocupación y aprovechamiento del territorio; [...].

29 Artículo 5. Toda política pública de ordenamiento territorial, desarrollo y planeación urbana y coordinación metropolitana deberá observar los principios señalados en el artículo anterior, sin importar el orden de gobierno de donde emana.

30 Artículo 10. Corresponde a las entidades federativas:

I. Legislar en materia de asentamientos humanos, Desarrollo Urbano y ordenamiento territorial, así como para la planeación, gestión, coordinación y desarrollo de las conurbaciones y zonas metropolitanas, en sus jurisdicciones territoriales, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en lo dispuesto por esta Ley; [...].

31 Artículo 11. Corresponde a los municipios:

I. Formular, aprobar, administrar y ejecutar los planes o programas municipales de Desarrollo Urbano, de Centros de Población y los demás que de éstos deriven, adoptando normas o criterios de congruencia, coordinación y ajuste con otros niveles superiores de planeación, las normas oficiales mexicanas, así como evaluar y vigilar su cumplimiento; [...].

32 Artículo 40. Los planes y programas municipales de Desarrollo Urbano señalarán las acciones específicas necesarias para la Conservación, Mejoramiento y Crecimiento de los Centros de Población, asimismo establecerán la Zonificación correspondiente. En caso de que el ayuntamiento expida el programa de Desarrollo Urbano del centro de población respectivo, dichas acciones específicas y la Zonificación aplicable se contendrán en este programa.

33 Artículo 47. Para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Fundación, Conservación, Mejoramiento y Crecimiento de los Centros de Población, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetará a las Provisiones, Reservas, Usos y Destinos que determinen las autoridades competentes, en los planes o programas de Desarrollo Urbano aplicables.

34 Artículo 1.- La presente Ley es de orden público e interés social y de observancia general en el Estado de Sonora.

Las disposiciones de esta Ley tienen por objeto: [...]

II.- Establecer las normas, criterios e instrumentos de gestión conforme a las cuales se procederá a la regulación del proceso de desarrollo urbano y a la ordenación del territorio, control y fomento del suelo, en los municipios del Estado de Sonora;

III.- Establecer la concurrencia entre el Estado y los municipios para la planeación, ordenación, desarrollo urbano y regulación de los asentamientos humanos en el estado de Sonora; [...].

35 Artículo 3.- La planeación, regulación y gestión de los asentamientos humanos, centros de población y la ordenación territorial, deben observarse por los tres órdenes de gobierno con apego a los siguientes principios de política pública: [...]

III.- Derecho a la propiedad urbana. Garantizar los derechos de propiedad inmobiliaria con la intención de que los propietarios tengan protegidos sus derechos, pero también asuman responsabilidades específicas con el estado y con la sociedad, respetando los derechos y límites previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Ley, prevaleciendo el interés público en la ocupación y aprovechamiento del territorio; [...].

36 Artículo 4.- En términos de lo dispuesto en el artículo 27, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son de interés público y de beneficio social los actos públicos tendentes a establecer provisiones, reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios de los centros de población, contenida en los programas de desarrollo urbano. [...].

37 Artículo 6.- Las atribuciones del gobierno del estado serán ejercidas por el titular del ejecutivo y la Secretaría. [...]

Corresponde a la Secretaría: [...]

III.- Analizar y calificar la congruencia y vinculación con la planeación estatal, que deberán observar los distintos programas municipales de desarrollo urbano y los programas de desarrollo urbano de centros de población, incluyendo los de zonas conurbadas o zonas metropolitanas, a través de dictámenes de congruencia estatal; [...].

38 Artículo 7.- Corresponde a los municipios:

I.- Formular, aprobar, administrar y ejecutar los programas municipales de desarrollo urbano y los de centros de población; así como evaluar y vigilar su cumplimiento; [...]

XX.- Promover y ejecutar acciones para prevenir y mitigar el riesgo de los asentamientos humanos y aumentar su resiliencia ante fenómenos naturales y antropogénicos; [...]

XXX.- Imponer las medidas de seguridad y sanciones administrativas que correspondan, por violaciones a las disposiciones legales en la materia de su competencia, reglamentos, normas o programas de desarrollo urbano, reservas, usos del suelo, destinos de áreas, predios y demás disposiciones que de ellas se deriven; así como dar vista a las autoridades penales competentes, tratándose de delitos; [...].

39 Artículo 30.- El Programa Municipal de Desarrollo Urbano es el conjunto de políticas, lineamientos, estrategias, reglas técnicas y disposiciones encaminadas a ordenar y regular los asentamientos humanos en el territorio de cada Municipio.

40 Artículo 47.- El ejercicio del derecho de propiedad, posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en los centros de población, se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes en los programas de desarrollo urbano aplicable.

Artículo 48.- Las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetos a las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades conforme a la Ley General, esta Ley y demás disposiciones jurídicas aplicables. [...].

41 Artículo 55.- Para el rescate de áreas urbanas deterioradas o inmuebles en estado de abandono, los municipios podrán emitir la declaratoria correspondiente, con el fin de mitigar los riesgos a la salud pública, a las personas y sus bienes y recuperar la imagen urbana, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes; incluyendo el económico coactivo para recuperar la inversión, en caso de que la autoridad municipal haya requerido realizar obras de restauración en inmuebles particulares.

42 Oficio 10-SOU-299-17, de diez de agosto de dos mil diecisiete, suscrito por el Subsecretario de Desarrollo Urbano de la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de Sonora, el cual obra en la publicación del Programa Municipal en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.

43 Artículo 6. El acuerdo de inicio de procedimiento deberá notificarse a los propietarios, poseedores o interesados jurídicos de dichos bienes, mediante dos publicaciones con intervalo mínimo de catorce días en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado, y en un periódico de circulación masiva en el Estado, fijando un plazo mínimo de treinta días naturales a partir de la segunda publicación para que el propietario, poseedor o interesado jurídico manifieste lo que a su derecho convenga.

44 Artículo 8. El o la síndico municipal emitirá inmediatamente la declaratoria de abandono y posesión, por medio de publicación en el boletín oficial del gobierno del estado y en un periódico de circulación masiva en el estado, acto con el cual, el ayuntamiento adquiere el carácter de poseedor del inmueble, en cualquiera de las siguientes hipótesis:

I) Ante la incomparecencia de algún interesado dentro del plazo otorgado en la segunda notificación;

II) Ante la comparecencia de algún interesado en el término concedido, pero sin haber suscrito el convenio referido en el artículo anterior;

III) Cuando habiendo comparecido y firmado el convenio a que hace referencia el artículo anterior, se emita el acta de no cumplimiento conforme a lo acordado.

45 Artículo 11. En los contratos temporales sobre los inmuebles que se destinen a la satisfacción de necesidades de vivienda, deberá fijarse un monto como contraprestación mensual que tomará como base el impuesto predial anual que cause el inmueble.

Los montos que como contraprestación se perciban, se destinarán, en primera instancia, a cubrir los adeudos que por cualquier concepto tenga el propietario y/o titular de los derechos del mismo en la base de datos de la Dirección de Catastro Municipal, o, de no tener adeudo, se tomarán como pago anticipado, total o parcial, a los créditos fiscales que con posterioridad se generen por el citado inmueble, de conformidad con lo que al efecto disponga la correspondiente la Ley de Ingresos.

46 Artículo 12. El o la Síndico Municipal será responsable de tramitar y gestionar la desocupación del inmueble al término del contrato o por cualquier incumplimiento al mismo.

47 ARTICULO 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales, actos u omisiones objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

II. Los preceptos que la fundamenten;

III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se estimaren violados;

IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales, actos u omisiones respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada;

V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales, actos u omisiones impugnados y, en su caso, la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen, y

VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación.

ARTICULO 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de las entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por la Federación; de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c), h), k) y l) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos seis votos.

En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente. En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.