EXTRACTO del dictamen preliminar del expediente IEBC-003-2023, emitido el tres de febrero de dos mil veintiséis.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Economía.- Secretaría de Economía.- Comisión Nacional Antimonopolio.- Autoridad Investigadora.- Expediente IEBC-003-2023.

"EXTRACTO DEL DICTAMEN PRELIMINAR DEL EXPEDIENTE IEBC-003-2023, EMITIDO EL TRES DE FEBRERO DE DOS MIL VEINTISÉIS.

(Versión pública del Dictamen Preliminar del Expediente IEBC-003-2023 (Expediente) disponible en: https://www.gob.mx/antimonopolio)

La Autoridad Investigadora (Autoridad Investigadora) de la Comisión Nacional Antimonopolio (CNA)[1] realizó una investigación en el mercado del Servicio Público de Transporte Ferroviario de Carga (SPTFC) y sus servicios y derechos relacionados en el territorio nacional (Mercado Investigado) y emitió el dictamen preliminar en el Expediente (Dictamen Preliminar), con fundamento en los artículos 28, párrafo decimoquinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución); Primero y Décimo, Transitorios del Decreto Constitucional;[2] 1, 2, 3, 4, 10, 12, fracciones I y XXX, 26, 27, 28,[3] fracción XI, y 94, fracción III, de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE);[4] Primero, Segundo, segundo párrafo, Cuarto, Sexto, Séptimo, Décimo y Décimo Tercero, Transitorios del Decreto Ley; así como 1, 2, 4, fracción III, 16 y 17, fracciones II, XVI, LI y LIV, del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional Antimonopolio (Estatuto).[5]

Derivado de las constancias que obran en el Expediente, la Autoridad Investigadora emitió el Dictamen Preliminar y determinó, preliminarmente, que no existen condiciones de competencia efectiva en diversos mercados relevantes del servicio de transporte ferroviario de carga en territorio nacional, por la existencia de tres barreras a la competencia y libre concurrencia que generan restricciones al funcionamiento eficiente de dichos mercados, por lo que se proponen medidas correctivas para eliminar dichas barreras, identificadas en el Dictamen Preliminar. El periodo de investigación abarcó del diez de enero de dos mil veinticuatro al veintinueve de octubre de dos mil veinticinco.

En las secciones iniciales del Dictamen Preliminar se describen las facultades de la Autoridad Investigadora para realizar la investigación que obra en el Expediente y emitir el Dictamen Preliminar (Sección 1. Antecedentes relacionados con las facultades de la CNA derivado de las reformas constitucionales y Sección 2. Consideraciones de Derecho). Posteriormente, se realiza una descripción del Mercado Investigado, que incluye, entre otros, su relevancia, composición, y agentes económicos (Agentes Económicos) relacionados con éste (Sección 3. Mercado Investigado). Enseguida, se determinan los mercados relevantes, conforme al artículo 58 de la LFCE (Sección 4. Determinación de los Mercado Relevante) y se realiza el análisis sobre las condiciones de competencia efectiva (Sección 5. Análisis para resolver sobre condiciones de competencia efectiva en los mercados relevantes). Finalmente, se exponen las barreras a la competencia y libre concurrencia identificadas en los mercados relevantes, así como las medidas para eliminarlas (Sección 6. Barreras a la competencia y libre concurrencia y Sección 7. Medidas correctivas y recomendaciones para eliminar las Barreras a la competencia), la determinación preliminar de esta Autoridad Investigadora (Sección 8. Determinación) y se presentan los Anexos al Dictamen Preliminar (Sección 9. Anexos al Dictamen Preliminar).

Sección 3. Mercado Investigado

El Dictamen Preliminar analiza el cambio en el Mercado Investigado a partir del "Decreto por el que se declara reformado el cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución Política de la República", publicado en el DOF el dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco, el cual permitió la participación de empresas privadas en el sector mediante el otorgamiento de títulos de concesión vigentes por un periodo de hasta 50 (cincuenta) años, prorrogables por 50 (cincuenta) años más, y contemplaron periodos de exclusividad para la prestación del SPTF por 30 (treinta) años a partir de la vigencia del título de concesión.

Cuando se privatizó el Sistema Ferroviario Mexicano (SFM) en mil novecientos noventa y cinco, el diseño tenía como finalidad que los usuarios tuvieran opciones competitivas mediante mecanismos de interconexión efectiva entre las redes de distintos concesionarios. La reforma constitucional publicada en el DOF el dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco y la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario[6] establecieron tres mecanismos para garantizar esta interconexión: i) los derechos de paso, ii) los derechos de arrastre y iii) el tráfico interlineal. Estos mecanismos, considerados como derechos de acceso, son modalidades que permiten el acceso entre concesionarios y asignatarios, en distintas rutas. Poco más de treinta años después, no se ha cumplido con ese diseño en materia de competencia económica. Los mecanismos diseñados para generar competencia no funcionan, y los usuarios quedan cautivos de concesionarios que controlan tramos indispensables de las rutas.

El Dictamen Preliminar resaltó el rol estratégico del SPTF en la economía mexicana, pues es un eslabón fundamental en diversas cadenas de producción, dada su capacidad de movilizar grandes volúmenes de productos en largas distancias influye directamente en los costos de producción, por su complementariedad en el servicio de transporte de carga y su orientación hacia al comercio exterior.

De igual forma, el Dictamen Preliminar destaca que, derivado de los títulos de concesión o asignación otorgados a los operadores en el Mercado Investigado, el SFM opera bajo un modelo de integración vertical, en el cual una sola empresa controla simultáneamente la infraestructura ferroviaria y presta el SPTFC, así como sus servicios relacionados. A su vez, el SFM opera bajo un esquema de separación regional, que divide el control de la infraestructura y la prestación de servicios de transporte, en diferentes áreas geográficas. En ese contexto, los derechos de acceso resultan fundamentales para promover condiciones de competencia y continuidad operativa en el SFM.

Sección 4. Determinación de mercados relevantes

La determinación de los mercados relevantes se realizó en términos del artículo 58 de la LFCE, considerando que el SPTFC es demandado por usuarios que requieren movilizar mercancías específicas desde un punto de origen hacia un destino determinado, es decir, responde a una demanda en los destinos finales. Por tanto, el servicio focal es el transporte ferroviario de un producto en una ruta específica (par origen-destino).

El análisis se realizó desde el lado de la demanda y del lado de la oferta.

Sustitución por el lado de la demanda

A partir del servicio focal, la Autoridad Investigadora analizó dos tipos de sustitución por el lado de la demanda que los usuarios podrían realizar ante un incremento en el precio del servicio:

i) Sustitución intermodal: La Autoridad Investigadora analizó si el transporte por ducto, el transporte marítimo de carga y el autotransporte de carga ejercen presión competitiva sobre el SPTFC. El análisis concluyó preliminarmente que estos modos de transporte no forman parte del mismo mercado relevante que el SPTFC, pues no constituyen alternativas viables para los usuarios en las diversas rutas analizadas -con excepción de 17 (diecisiete) rutas-subgrupo analizadas en las que no fue posible descartar presión competitiva sólo respecto del autotransporte de carga-.

ii) Sustitución intramodal: Esta sustitución ocurre cuando un usuario puede elegir entre diferentes trayectos ferroviarios para transportar una mercancía específica entre un origen y un destino, lo cual no requiere necesariamente la presencia de múltiples concesionarios compitiendo directamente en una misma vía, sino la existencia de rutas alternativas que el usuario perciba como opciones para satisfacer su demanda del SPTFC.

Sobre dicha sustitución, el Dictamen Preliminar concluyó que se presenta en dos modalidades principales: sustitución por rutas paralelas y sustitución por fuente. En particular, se consideraron, como parte de la metodología, pares de orígenes-destino, en donde se analizaron los competidores directos en trayectos alternos para conectar estaciones de cada origen o destino -las rutas paralelas que conectan esos orígenes-destino- y los casos en que un mismo destino se abastece de diversas fuentes. Con lo anterior, se identificó el mayor número posible de orígenes alternativos por producto; sin embargo, esos orígenes alternativos no pueden ampliarse más, debido a que la sustitución no es posible pues: i) las cadenas logísticas altamente especializadas o por relaciones de suministro rígidas que imposibilitan ajustes en el corto y mediano plazo, y ii) razones geográficas y naturales.

Sustitución por el lado de la oferta

Desde la perspectiva de la oferta, la Autoridad Investigadora analizó, tanto en su dimensión producto como en su dimensión geográfica, si existen Agentes Económicos que pudieran comenzar a ofrecer el SPTFC en respuesta a un incremento en el precio del servicio, considerando las barreras técnicas, operativas y normativas para hacerlo. Dicho análisis concluyó que, dadas las barreras estructurales a la entrada de nuevos competidores (tales como operar en virtud de un título de concesión o asignación, así como la existencia de costos hundidos), los mecanismos para acceder a vías no concesionadas, la ausencia de incentivos para la interconexión y las limitaciones para la interconexión, no existe la posibilidad de que, desde la perspectiva de la oferta, existan sustitutos en la prestación del SPTFC en las vías de cada uno de los concesionarios o asignatarios que puedan disciplinar de manera efectiva el ejercicio de poder de mercado en el corto plazo.

Conclusiones sobre la definición de los mercados relevantes

Con base en los análisis de sustitución por el lado de la oferta y por el lado de la demanda en el Dictamen Preliminar, se identificaron 1,772 (mil setecientos setenta y dos) mercados relevantes.

Cada mercado relevante agrupa las rutas ferroviarias que, desde la perspectiva de los usuarios, representan alternativas económicas y logísticas viables para satisfacer sus necesidades de transporte. Estos mercados se distribuyeron en doce grupos de productos: químicos, 407 (cuatrocientos siete) mercados relevantes; alimenticios, 258 (doscientos cincuenta y ocho); bienes de consumo, 240 (doscientos cuarenta); petróleo y sus derivados, 222 (doscientos veintidós); inorgánicos, 157 (ciento cincuenta y siete); material para construcción, 140 (ciento cuarenta); carros ferroviarios, contenedores y tanques vacíos, 82 (ochenta y dos); metales y chatarra, 79 (setenta y nueve); industriales, 66 (sesenta y seis); madera y sus derivados, 51 (cincuenta y uno); vehículos automotores, 41 (cuarenta y uno), y minerales 29 (veintinueve).

Sección 5. Análisis para resolver sobre condiciones de competencia efectiva en los mercados relevantes

Con base en esos mercados relevantes, la Autoridad Investigadora llevó a cabo el análisis de condiciones de competencia, en términos del artículo 59 de la LFCE, y concluyó, preliminarmente, que no hay condiciones de competencia efectiva en 1,768 (mil setecientos sesenta y ocho) de los 1,772 (mil setecientos setenta y dos) mercados relevantes, de acuerdo con lo siguiente:

i. Participaciones de mercado e índices de concentración

Tras el análisis de sustitución y el cálculo de participaciones, esta Autoridad Investigadora observa que, para todos los grupos de productos analizados, predomina la existencia de mercados relevantes con un solo participante. En particular, se identifican 1,341 (mil trecientos cuarenta y un) mercados relevantes en los cuales solo se registró la existencia de un participante en todo el periodo comprendido entre los años dos mil diecinueve y dos mil veintitrés, mientras que únicamente 427 (cuatrocientos veintisiete) mercados registran la presencia de dos o más participantes. Asimismo, incluso en estos últimos, los niveles de concentración observados son elevados, con valores mínimos del Índice de Herfindahl Hirschman (IHH) superiores a 5,000 (cinco mil) puntos y promedios que, en la mayoría de los casos, superan 9,000 (nueve mil) puntos entre los años dos mil diecinueve y dos mil veintitrés. El "Cuadro 1. Síntesis de mercados relevantes por concesionario, según estructura de participación y concentración, por grupo de producto" resume estos hallazgos.

Cuadro 1. Síntesis de mercados relevantes por concesionario, según estructura de participación y concentración, por grupo de producto

Grupo de producto	Número de mercados relevantes con participación de 100%					Número de mercados relevantes con participación del 100%	Número de mercados relevantes con 2 o más participantes	Menor IHH observado (2019 - 2023)[7]	IHH promedio (2019 - 2023)[8]
Grupo de producto	Grupo Mexico	KCSM	Admicarga	Ferrovalle	LCD	Número de mercados relevantes con participación del 100%	Número de mercados relevantes con 2 o más participantes	Menor IHH observado (2019 - 2023)[7]	IHH promedio (2019 - 2023)[8]
Alimenticios	163	35	4	0	0	202	56	5,001	9,720
Bienes de consumo	117	91	1	2	1	212	27	5,000	9,862
Industriales	50	7	0	0	0	57	9	5,018	9,724
Inorgánicos	25	105	0	0	0	130	27	5,001	9,724
Madera y sus derivados	6	33	0	0	0	39	12	5,061	9,683
Material para construcción	73	16	1	1	0	91	48	5,001	9,344
Metales y chatarra	24	29	0	0	0	53	26	5,000	9,459
Minerales	14	6	0	0	2	22	6	5,008	9,784
Petróleo y sus derivados	82	96	2	0	1	181	41	5,000	9,731
Químicos	144	135	3	0	1	283	123	4,986	9,444
Vacío[9]	38	5	0	0	2	45	37	4,199	9,118
Vehículos automotores	19	7	0	0	0	26	15	5,007	9,421
Total	755	565	11	3	7	1,341	427	-	-

En síntesis, en 1,357 (mil trescientos cincuenta y siete) mercados relevantes se registró un IHH promedio anual de 10,000 (diez mil) puntos,[10] otros 169 (ciento sesenta y nueve) mercados relevantes presentan un IHH superior o igual a 9,000 (nueve mil) puntos y otros 242 (doscientos cuarenta y dos) mercados relevantes presentan un IHH igual o mayor a 5,000 (cinco mil), pero menor a 9,000 (nueve mil). El "Cuadro 2. Resumen sobre los mercados relevantes (2019 - 2023)" presenta una síntesis de estos resultados.

Cuadro 2. Resumen sobre los mercados relevantes (2019 - 2023)

Rango de IHH	Número de mercados relevantes	Porcentaje de mercados relevantes
10,000	1,357	76.8%
9,000 a 9,999	169	9.6%
5,000 a 8,999	242	13.7%
Total	1,768	100%

ii. Existencia de barreras a la entrada

El Dictamen Preliminar concluye preliminarmente que existen elevadas barreras para entrar a los mercados relevantes a prestar el SPTFC, derivadas de tres factores principales:

i) Barreras de tipo normativo: La necesidad de contar con un título de concesión para prestar el SPTFC requiere la erogación de montos considerables de recursos monetarios y tiempo para su obtención, además de que deben existir vías ferroviarias susceptibles de ser concesionadas o asignadas.

ii) Barreras de tipo económico: El despliegue de una nueva red ferroviaria implica incurrir en elevados costos hundidos, además de que requiere largos periodos de recuperación de la inversión y presenta escasos usos alternativos de la infraestructura y equipos ferroviarios. Además, conforme a la regulación vigente, las vías que un nuevo entrante llegara a tender pasarían a formar parte del Estado, lo que reduce los incentivos para invertir. Los montos requeridos para la construcción de vías y adquisición de equipo ferroviario constituyen una fuerte barrera a la entrada en cualquier mercado relevante.

iii) Restricciones por prácticas realizadas por los concesionarios: Las restricciones que se imponen entre sí los concesionarios o asignatarios para prestar el SPTFC en rutas que requieren la participación de más de un Agente Económico dificultan la entrada de concesionarios a mercados constituidos por rutas que no se incluyen dentro de sus títulos de concesión y requieren interconexión con vías de concesionarios distintos.

iii. Capacidad para fijar precios

Los concesionarios tienen libertad para fijar las tarifas del SPTFC, las cuales deben registrarse ante la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario (ARTF),[11] actualmente ATTRAPI, como tarifas máximas aplicables. Sin embargo, este registro no constituye una regulación tarifaria que controle los precios en niveles competitivos. La Autoridad Investigadora concluyó que los concesionarios cuentan con capacidad de fijar precios por encima de niveles competitivos debido a cinco factores principales:

i) Cautividad de los usuarios: Los usuarios del SPTFC se encuentran cautivos en los mercados relevantes. La estructura concesional del SFM asigna derechos exclusivos sobre infraestructura y rutas ferroviarias con vigencias superiores a cuarenta años, prorrogables. Además, otros modos de transporte no constituyen alternativas viables. Los usuarios estructuran su operación productiva en torno al servicio ferroviario, incrementando su dependencia. Esta situación fue confirmada por múltiples usuarios que manifestaron no contar con otro concesionario ni modo de transporte alternativo para movilizar sus mercancías.

ii) Elevadas barreras a la entrada y alta concentración: Las barreras a la entrada derivan de la necesidad de contar con títulos de concesión, elevados montos de inversión, largos periodos de recuperación y escasa existencia de usos alternativos de la infraestructura ferroviaria.

iii) Nulo poder de negociación de los usuarios: Los usuarios carecen de poder de negociación debido a asimetrías de información y a la forma en que se establecen las contraprestaciones. Los concesionarios no están obligados a transparentar los elementos que componen la tarifa final y cobran servicios adicionales sin que los usuarios conozcan previamente su costo. Las tarifas se fijan de manera unilateral mediante mecanismos informales o a través de contratos que imponen condiciones restrictivas como volúmenes mínimos obligatorios, vigencias prolongadas y penalizaciones por incumplimiento.

iv) Márgenes operativos elevados y estables: Entre dos mil diecinueve y dos mil veintitrés, los concesionarios de vías troncales Ferrocarril Mexicano, S.A. de C.V. (Ferromex), Ferrosur, S.A. de C.V. (Ferrosur) y Kansas City Southern de México, S.A. de C.V. (KCSM) mantuvieron márgenes netos elevados y estables, superiores al promedio de la industria. La persistencia de estos márgenes es indicio de la capacidad sostenida de fijar precios sin enfrentar presiones competitivas.

v) Posicionamiento exclusivo en mercados relevantes: Los concesionarios atienden de manera exclusiva entre 18.8% (dieciocho punto ocho) y 100% (cien por ciento) de los mercados relevantes en los que participan. Los concesionarios más importantes en términos de mercados relevantes donde participan son Ferromex y KCSM, quienes atienden en exclusiva el 46.9% y el 58.1%, respectivamente, de los mercados relevantes en los que participan, lo que refuerza su capacidad de fijar precios sin enfrentar presiones competitivas.

iv. Otros elementos para resolver sobre condiciones de competencia efectiva en los mercados relevantes

Esta Autoridad Investigadora analizó la presencia y poder de competidores en los mercados relevantes. El poder de los competidores se entiende como la capacidad de ejercer presiones competitivas ante comportamientos unilaterales de otros participantes del mercado.

En la mayoría de los mercados relevantes únicamente participa un Agente Económico. Del total de 1,768 (mil setecientos sesenta y ocho) mercados relevantes donde no existen condiciones de competencia efectiva, casi el 76% (setenta y seis por ciento) presenta un solo competidor, 23.3% (veintitrés punto tres por ciento) presenta 2 (dos) competidores, y únicamente 0.8% (cero punto ocho por ciento) presenta 3 (tres) competidores. Esta baja concurrencia se agrava por la falta de incentivos a interconectarse.

En los mercados donde concurren dos o más competidores, el IHH es superior a cinco mil puntos, lo que indica la existencia de un participante fuertemente posicionado y competidores pequeños con bajo poder para ejercer presiones competitivas. El liderazgo en estos mercados se concentra principalmente en Grupo México y KCSM. Los mecanismos de interconexión no han operado de manera eficiente, por lo que las participaciones de mercado son consistentemente asimétricas, y cuando participan tres competidores, el más pequeño mantiene participaciones marginales.

· Posibilidades de acceso a fuentes de insumos

Los insumos principales para prestar el SPTFC son las vías ferroviarias, patios, terminales, espuelas y escapes. Cada concesionario mantiene exclusividad tanto en infraestructura como en la prestación del SPTFC durante el periodo de vigencia de sus títulos de concesión, por lo que son los únicos que pueden prestar el SPTFC en dichas vías. Sin embargo, también es posible que lo haga un tercero mediante el uso de derechos de paso.

El otorgamiento de los derechos de paso puede establecerse de manera obligatoria en los títulos de concesión, pactarse de mutuo acuerdo entre concesionarios, o ser establecidos por la ARTF previa determinación de falta de condiciones de competencia. Con excepción de los derechos de paso establecidos en títulos de concesión, el establecimiento de nuevos derechos por la ARTF es excepcional y requiere un procedimiento que podría tomar más de un año.

La exclusividad que detentan los concesionarios es un incentivo para condicionar o limitar los derechos de paso a otros concesionarios. Aun en el caso de los derechos de paso existentes, en la práctica esta forma de interconexión se encuentra muy limitada actualmente, restringiendo la posibilidad de acceder de manera completa a los insumos ferroviarios.

· Otros elementos que afectan las condiciones de competencia

Respecto del posicionamiento de los bienes, la estructura monopólica de los mercados, el esquema de exclusividades que permite que en la mayoría de los mercados relevantes solo opere un Agente Económico y la dependencia de los usuarios por el SPTFC hace innecesario destinar recursos al posicionamiento del servicio.

Sobre los costos de cambio, los usuarios dependen mayoritariamente de la oferta de un solo concesionario, por lo que no es factible demandar el servicio de un competidor. Aun en los casos donde hay más de un oferente, existen condiciones que limitan la movilidad de los usuarios. Algunos concesionarios establecen obligaciones de volúmenes mínimos de carga con penalizaciones por incumplimiento y contratos de al menos tres años, lo que impide acudir a otras fuentes sin incurrir en costos significativos. Adicionalmente, la inefectividad de los derechos de paso y el tráfico interlineal dificulta que los usuarios recurran a servicios de más de un concesionario.

v. Conclusiones preliminares sobre la existencia de condiciones de competencia efectiva en los mercados relevantes

Con base en el análisis integral realizado conforme al artículo 59 de la LFCE, esta Autoridad Investigadora concluye preliminarmente que no existen condiciones de competencia efectiva en 1,768 (mil setecientos sesenta y ocho) mercados relevantes de los 1,772 (mil setecientos setenta y dos) identificados para la prestación del SPTFC.

Esta conclusión se sustenta en la convergencia de los siguientes factores:

Estructuras predominantemente monopólicas: En 1,341 (mil trescientos cuarenta y un) mercados relevantes, 76% (setenta y seis por ciento) de los mercados, presentan un IHH de 10,000 (diez mil) puntos. Solo en 4 (cuatro) de los 1,772 (mil setecientos setenta y dos) mercados relevantes no fue posible identificar presiones competitivas por parte del autotransporte de carga.

De los 427 (cuatrocientos veintisiete) mercados relevantes donde hay dos o más participantes, se encuentran altamente concentrados, con IHH que superan los 5,000 (cinco mil) puntos con barreras a la entrada y la falta de presiones competitivas que les dan la capacidad de fijar precios.

Capacidad demostrada para fijar precios por encima de niveles competitivos, derivada de: i) cautividad de usuarios ante la ausencia de alternativas viables; ii) elevadas barreras a la entrada; iii) nulo poder de negociación de usuarios; iv) márgenes operativos elevados y estables, y v) posicionamiento exclusivo de los concesionarios.

Barreras a la entrada infranqueables: i) necesidad de títulos de concesión con erogaciones considerables; ii) costos hundidos elevados, largos periodos de recuperación, y transferencia de vías al Estado que desincentiva inversión, y iii) restricciones entre concesionarios que dificultan la entrada en rutas interconectadas.

Competidores existentes sin poder para disciplinar comportamientos: En mercados con múltiples participantes, el IHH superior a cinco mil puntos evidencia un participante dominante y competidores marginales. Los mecanismos de interconexión no han operado eficientemente.

En síntesis, se concluye preliminarmente que no existen condiciones de competencia efectiva en 1,768 (mil setecientos sesenta y ocho) mercados relevantes del servicio de transporte ferroviario de carga en México. En 1,341 (mil trescientos cuarenta y un) mercados (75.8% del total) opera un solo concesionario, lo que indica monopolio, mientras que en 427 mercados (24%) hay alta concentración, con IHH superiores a 5,000 puntos, lo que permite la fijación de precios. Las barreras a la entrada incluyen la necesidad de concesiones, altos costos de infraestructura y falta de incentivos para la interconexión de redes. Además, no hay competidores que puedan contrarrestar las acciones de los concesionarios, y los usuarios enfrentan costos de cambio debido a condiciones contractuales restrictivas.

Sección 6. Barreras a la competencia y libre concurrencia

Como se presenta a lo largo del Dictamen Preliminar, durante el desarrollo de la investigación se identificó que los usuarios del SPTFC enfrentan opciones limitadas o inexistentes para mover sus mercancías. Esta situación no es accidental ni temporal, pues resulta de la existencia de tres barreras identificadas en el Dictamen Preliminar.

Las tres barreras identificadas generan efectos similares a los mencionados sobre la competencia y la eficiencia -reducción de opciones para los usuarios y ausencia de presión competitiva sobre tarifas y calidad del servicio- pero tienen orígenes distintos:

· La Barrera Uno: la aplicación restrictiva de la LRSF en el otorgamiento de los derechos de paso y de los títulos de concesión limita su utilización y reduce su viabilidad como mecanismo para generar competencia.

· La Barrera Dos: las estrategias tarifarias y no tarifarias adoptadas por los concesionarios encarecen o degradan la opción interlineal cuando esta compite contra una alternativa que el propio concesionario puede ofrecer de manera exclusiva.

· La Barrera Tres: la estructura del sistema en regiones del Pacífico mexicano, en las que un solo Agente Económico controla vías que están físicamente aisladas del resto del sistema, lo que impide que cualquier mecanismo de interconexión pueda materializarse.

Como se indicó en la sección "3. Mercado Investigado", el SFM opera bajo un modelo de integración vertical con fragmentación regional, donde cada concesionario controla simultáneamente la infraestructura y la operación del servicio en su región. En este tipo de sistemas, la competencia más factible es la competencia por fuente: la posibilidad de que distintos concesionarios movilicen carga desde un mismo origen hacia distintos destinos, o viceversa.

Esta competencia depende de que los concesionarios puedan acceder de manera efectiva a la infraestructura de otros mediante mecanismos de interconexión: derechos de paso, derechos de arrastre y tráfico interlineal. El correcto funcionamiento de estos mecanismos es esencial para: i) dar continuidad a la red y ofrecer rutas completas, y ii) permitir que múltiples concesionarios compitan en el mercado.

Los derechos de paso representan la forma más directa de competencia en el SFM: permiten que un concesionario transite con su propio equipo y tripulación en las vías de otro, ofreciendo al usuario una alternativa real, sin que el concesionario titular de la infraestructura participe en la prestación del servicio. Sin embargo, el diseño normativo actual limita sistemáticamente el acceso efectivo a través de este mecanismo.

El artículo 36 Ter de la LRSF refuerza esta expectativa al establecer que, cuando una ruta involucra a más de un concesionario, el usuario tiene derecho a negociar una tarifa integral con el concesionario de origen o destino, lo que debería generar competencia entre ellos por captar al usuario final.

Cuando los derechos de paso no están disponibles -ya sea por las restricciones derivadas de la aplicación de la normativa descritas en la Barrera Uno o por decisión de los concesionarios-, el mecanismo alternativo para que los usuarios accedan a rutas que involucran tramos de distintos concesionarios es el tráfico interlineal. En esta modalidad, dos o más concesionarios prestan conjuntamente el servicio mediante el intercambio de carros y el arrastre sucesivo en cada tramo.

El artículo 36 Ter de la LRSF establece que, en rutas interlineales, el usuario tiene derecho a elegir entre acordar una tarifa de forma independiente con cada concesionario o de forma integral con el concesionario de origen o de destino. Esta disposición buscaba generar competencia entre los concesionarios conectantes por captar al usuario final.

Sin embargo, esta Autoridad Investigadora ha identificado que los concesionarios que controlan tramos indispensables de rutas interlineales tienen incentivos, y en la práctica lo hacen, para encarecer o degradar la opción interlineal cuando esta compite contra una alternativa que pueden ofrecer de manera exclusiva. Estas estrategias limitan el acceso efectivo al tráfico interlineal como mecanismo competitivo y reducen las opciones disponibles para los usuarios finales.

La Barrera Uno y la Barrera Dos explican por qué los derechos de paso y el tráfico interlineal, respectivamente, no funcionan adecuadamente para generar competencia en el SFM. Sin embargo, se identificó la existencia de otra barrera de naturaleza estructural, la Barrera Tres: en ciertas regiones del país no existe la posibilidad física de interconexión entre las redes de distintos concesionarios, por lo que ningún mecanismo de interconexión (derechos de paso, tráfico interlineal) -por bien diseñado que estuviera- podría generar competencia.

Esta situación se presenta en la Región Pacífico, donde Grupo México controla tanto la Vía Troncal Pacífico-Norte (a través de Ferromex) como la Vía Corta Ojinaga-Topolobampo y la Vía Corta Nacozari. Estas vías están físicamente aisladas del resto del sistema: no cuentan con puntos de interconexión con las redes operadas por otros concesionarios. Esta configuración estructural elimina cualquier posibilidad de acceso efectivo y, por tanto, cualquier forma de competencia intramodal en toda la región. Esta barrera se materializa también en la zona de Tijuana-Tecate, donde la configuración estructural del SFM aisló completamente del resto de la red a la asignación de la Vía Corta Tijuana-Tecate.

Esta Autoridad Investigadora considera que en un sistema ferroviario donde los mecanismos de interconexión funcionaran correctamente, la jerarquía de uso de las distintas modalidades debería reflejar los incentivos competitivos y de eficiencia que benefician a los usuarios. Desde una perspectiva de competencia económica, los derechos de paso constituyen el mecanismo más efectivo para disciplinar tarifas y ampliar opciones, seguido por el Tráfico Interlineal que, aunque involucra la participación de ambos concesionarios, permite completar rutas que requieren tramos de distintas redes. Y finalmente las rutas en exclusiva, reservada únicamente para aquellos casos donde la geografía de la red hace inevitable que un solo operador preste el servicio. No obstante, la evidencia revela que el SPTFC opera en sentido inverso a esta jerarquía deseable. Entre dos mil diecinueve y dos mil veintitrés, el tráfico local concentró el 65.7% (sesenta y cinco punto siete por ciento) del volumen transportado. El Tráfico Interlineal representó el 18.9% (dieciocho punto nueve por ciento) del volumen y los derechos de paso, apenas alcanzaron el 15.4% (quince punto cuatro por ciento) del volumen.

En síntesis, las barreras a la competencia identificadas son:

Barrera Uno: Especificaciones de los derechos de paso que permiten su uso restrictivo

Las restricciones derivadas de la aplicación de la normativa actual limitan artificialmente cómo los concesionarios o asignatarios pueden usar las vías de otros para ofrecer rutas completas a los usuarios. Un concesionario o asignatario que quiere competir por una ruta debe obtener derechos de paso que le permitan operar con su propio equipo y tripulación en las vías de otro concesionario. Sin embargo, la inadecuada aplicación de la LRSF y los títulos de concesión imponen restricciones que no tienen justificación técnica u operativa: limitan qué productos puede transportar, en qué rutas específicas, entre qué puntos exactos de origen y destino, y la ausencia de reciprocidad.

La aplicación de la normativa contenida en la LRSF, respecto del otorgamiento de derechos de paso ha generado cuatro restricciones fundamentales que limitan sistemáticamente su alcance y viabilidad como mecanismo competitivo, en términos de lo siguiente:

i) Longitud Máxima (Artículo 36 de la LRSF, párrafo tercero). Establecer que la longitud total de derechos de paso otorgados a un concesionario no puede exceder la longitud de sus propias vías concesionadas, en su aplicación, limita artificialmente su alcance y reduce su viabilidad para que los concesionarios compitan por usuarios finales.

ii) Especificación de los productos a transportar. (Artículo 36, párrafo segundo de la LRSF). La aplicación de este precepto ha derivado en que resulte inviable el uso de derechos de paso para responder a las necesidades dinámicas de usuarios que transportan múltiples productos.

iii) Puntos de origen y destino específicos (Artículo 36, párrafo segundo de la LRSF). La aplicación de esta disposición ha dado a lugar que los acuerdos privados entre concesionarios establezcan prohibiciones de paradas intermedias, eliminando la competencia en ciudades ubicadas a lo largo de corredores estratégicos.

iv) La ausencia de la obligación de reciprocidad. Al no establecerse dicha obligación en el artículo 36 de la LRSF, permite a los a los concesionarios acordar derechos de tal forma que únicamente un concesionario puede ofrecer el SPTFC en la ruta completa mediante esta modalidad.

Estas restricciones derivadas de la aplicación de la normativa no son neutrales pues impiden que un concesionario o asignatario con capacidad operativa y equipo disponible pueda ofrecer una alternativa competitiva al usuario.

Efectos anticompetitivos

El Dictamen Preliminar indica que las restricciones antes descritas, generan los siguientes efectos anticompetitivos:

i) Restricción de longitud máxima genera: a) exclusión estructural de concesionarios pequeños en rutas largas; b) asimetrías competitivas sistemáticas y c) reducción de incentivos a la inversión.

ii) Restricción de productos específicos genera: a) inviabilidad para usuarios con necesidades diversificadas; b) incrementos significativos de los costos de transacción y c) canalización hacia tráfico interlineal.

iii) Restricción de puntos de origen y destino específicos genera: a) inviabilidad para usuarios con múltiples ubicaciones y b) eliminación de competencia en ciudades intermedias.

iv) Ausencia de reciprocidad genera: a) asimetría en opciones para usuarios y b) usuarios cautivos.

Esta rigidez convierte a los derechos de paso en un mecanismo inviable para responder a las necesidades dinámicas de los usuarios y para generar competencia efectiva.

Adicionalmente, derivado de las determinaciones acordadas entre competidores, se identifican restricciones que reducen el alcance de los derechos de paso: restricciones geográficas que prohíben paradas intermedias y la conexión con redes de terceros; restricciones comerciales que prohíben el tráfico intermodal y; restricciones operativas que limitan el número de trenes que pueden circular en vías no concesionadas utilizando derechos de paso.

El resultado es que la forma más directa de competencia en el sistema ferroviario -que un concesionario o asignatario opere con su propio equipo en las vías de otro- está artificialmente bloqueada por restricciones derivadas de la aplicación de la normativa que no responden a necesidades operativas o de seguridad, sino que simplemente protegen las posiciones de mercado de los concesionarios titulares.

Barrera Dos: limitaciones estratégicas al Tráfico Interlineal

Cuando las restricciones derivadas de la aplicación de la normativa impiden el uso de derechos de paso, los usuarios deben recurrir al tráfico interlineal: una modalidad en la que dos o más concesionarios prestan conjuntamente el servicio mediante el intercambio de carros en puntos de interconexión. El artículo 36 Ter de la LRSF establece que, en esta modalidad de prestación del servicio, el usuario tiene derecho a negociar una tarifa integral con el concesionario o asignatario de origen o de destino, lo que, en principio, debería generar competencia entre ellos por captar al usuario final.

Sin embargo, el Dictamen Preliminar identificó que los concesionarios que controlan tramos indispensables de rutas interlineales adoptan estrategias tarifarias y no tarifarias para encarecer o degradar la opción interlineal cuando esta compite contra una alternativa que pueden ofrecer de manera exclusiva. Estas estrategias debilitan el acceso efectivo al tráfico interlineal como mecanismo competitivo y reducen las opciones disponibles para los usuarios finales.

Asimismo, el Dictamen Preliminar demuestra que los concesionarios que controlan tramos indispensables de rutas interlineales -específicamente Grupo México, a través de Ferromex y Ferrosur, y KCSM- tienen incentivos para encarecer o degradar la prestación del SPTFC, en su modalidad de tráfico interlineal cuando esta compite contra una alternativa que pueden ofrecer de manera exclusiva.

Lo anterior se hace mediante dos mecanismos que se refuerzan mutuamente: i) el desvío de demanda hacia rutas exclusivas, que refiere a que cuando una ruta interlineal compite con una alternativa que un concesionario puede ofrecer de manera exclusiva, este tiene incentivos para encarecer o degradar la opción interlineal mediante estrategias tarifarias y no tarifarias, y ii) el debilitamiento de la competencia a través de la contratación con un solo concesionario, sin que los usuarios puedan acceder a ofertas comparables, que a su vez se refuerza por la falta de transparencia en las cotizaciones.

Las estrategias tarifarias consisten en cobrar tarifas artificialmente elevadas por el tramo que controlan cuando este forma parte de una ruta interlineal que compite contra una ruta exclusiva del mismo concesionario. Los usuarios reportan que, en estos casos, la tarifa del tramo interlineal puede ser hasta tres veces superior a la tarifa que el mismo concesionario cobra por distancias equivalentes en sus propias rutas exclusivas. Esta diferencia no se explica por costos operativos: se explica por el incentivo a desviar el tráfico hacia la ruta exclusiva.

Además, los usuarios reportan que los concesionarios evaden sistemáticamente cotizar rutas interlineales. Cuando un usuario solicita una cotización para una ruta que requiere cooperación entre concesionarios no recibe respuesta o recibe una respuesta tardía que hace inviable la planeación logística. En contraste, las cotizaciones para rutas exclusivas del mismo concesionario se procesan en días.

Respecto de las estrategias no tarifarias de los concesionarios, estas se manifiestan en un incremento en tiempos de tránsito y demoras en intercambios, priorización del tráfico exclusivo en puntos de intercambio y falta de coordinación operativa entre concesionarios que implican menor confiabilidad operativa, riesgo de exclusión completa e incremento en costos operativos.

El resultado es que, incluso cuando existe la posibilidad formal de que dos concesionarios cooperen para ofrecer una ruta, esta opción no se materializa como una alternativa competitiva efectiva. Los usuarios terminan pagando más, esperando más tiempo y enfrentando mayor incertidumbre operativa cuando intentan usar el tráfico interlineal, lo que los empuja hacia las rutas exclusivas de los concesionarios dominantes.

La Barrera Dos opera de manera complementaria a la Barrera Uno, pues las restricciones derivadas de la aplicación de la normativa a los derechos de paso canalizan el tráfico hacia modalidades interlineales, donde las estrategias conductuales documentadas en esta sección encarecen y degradan el servicio cuando este compite contra opciones exclusivas.

En ese sentido, la i) libertad tarifaria sin requisito de justificación por costos, ii) posibilidad de cobrar servicios adicionales de manera independiente, y iii) ausencia de estándares sobre la relación razonable entre costos operativos y tarifas de servicios auxiliares, facilita que los concesionarios utilicen estos instrumentos para incrementar el costo generalizado de las rutas interlineales que compiten con sus rutas exclusivas.

Efectos anticompetitivos

El Dictamen Preliminar documenta tres mecanismos mediante los cuales se debilita la competencia dentro del tráfico interlineal: i) la concentración de negociación en un solo concesionario, que limita la comparación efectiva de ofertas; ii) los acuerdos privados entre concesionarios, y iii) la falta de transparencia en cotizaciones, que impide que los usuarios ejerzan efectivamente el derecho previsto en el artículo 36 Ter.

Barrera Tres: Estructura de mercado monopólica

Las dos barreras anteriores explican por qué los mecanismos de acceso no funcionan para generar competencia. Existe un tercer problema de naturaleza estructural: en ciertas regiones del país, no existe la posibilidad física de interconexión entre las redes de distintos concesionarios, por lo que ningún mecanismo de interconexión -por bien diseñado que estuviera- podría generar competencia.

La Barrera Tres deriva directamente de la concentración de la titularidad de tres concesiones originalmente independientes -Vía Troncal Pacífico-Norte, Vía Corta Ojinaga-Topolobampo y Vía Corta Nacozari- en un solo Agente Económico, quien controla las vías físicamente aisladas del resto del sistema sin puntos de interconexión con redes de otros concesionarios.

Esta configuración estructural elimina cualquier posibilidad de acceso efectivo y, por tanto, cualquier forma de competencia intramodal en toda la región.

Esta situación se presenta en la totalidad de la región Pacífico, donde Grupo México, a través de Ferromex, controla tanto la Vía Troncal Pacífico-Norte como la Vía Corta Ojinaga-Topolobampo y la Vía Corta Nacozari. Estas tres vías están físicamente aisladas del resto del sistema: no cuentan con puntos de interconexión con las redes operadas por otros concesionarios. No hay forma de que KCSM o cualquier otro concesionario pueda ofrecer servicios en esta región: no existen vías paralelas, puntos de intercambio, ni alternativas.

Esta configuración estructural afecta la totalidad de la costa del Pacífico, incluyendo puertos estratégicos como Manzanillo, Mazatlán, Guaymas y Topolobampo, así como cruces fronterizos clave como Nogales, Mexicali, Ciudad Juárez y Ojinaga. Los usuarios que necesitan mover carga desde o hacia estos puntos están completamente cautivos de Grupo México: no pueden recurrir al uso de derechos de paso porque no existe otro concesionario tanto en el origen como en el destino, dado que ambos extremos pertenecen al mismo operador; tampoco pueden utilizar tráfico interlineal porque no hay puntos de interconexión, y no existe infraestructura redundante ni vías paralelas operadas por competidores. Si bien la concesión de vía corta Línea Coahuila Durango (LCD) se encuentra en dicha región, debido a que su exclusividad en la prestación del transporte ferroviario ya finalizó, Ferromex puede acceder a la infraestructura de LCD para prestar el SPTFC.

La Barrera Tres se materializa también en la zona de Tijuana-Tecate, donde la configuración estructural del SFM aisló completamente del resto de la red a la asignación de la Vía Corta Tijuana-Tecate.

El Dictamen Preliminar determina que la ausencia de competencia en esta región no es resultado de decisiones empresariales o de restricciones derivadas de la aplicación de la normativa que puedan modificarse, sino resultado de una configuración estructural del mercado que elimina por completo cualquier posibilidad de que los usuarios tengan opciones.

En un caso, Grupo México opera como monopolio de facto en toda la región Pacífico, sin ningún mecanismo que pueda introducir presión competitiva. En el otro caso, el aislamiento geográfico de la Vía Corta Tijuana-Tecate también le permite operar como un monopolio en los mercados relevantes que atiende.

Efectos anticompetitivos

El Dictamen Preliminar concluye que la Barrera Tres genera tres efectos documentados: i) estancamiento de la infraestructura; ii) baja calidad del servicio (como falta de seguimiento de la carga, demoras en los tiempos de recorrido y poca puntualidad, así como falta de disponibilidad del servicio) y iii) precios elevados e injustificados. Estas características afectan a 970 (novecientos sesenta) mercados relevantes, en los cuales Grupo México tiene el 100% (cien por ciento) de participación en 593 (quinientos noventa y tres).

Asimismo, se indica que la Barrera Tres tiene impacto no solo en una región focalizada, sino en regiones más allá de la región Pacífico.

Estas tres barreras se refuerzan mutuamente: las restricciones derivadas de la ampliación de la normativa (Barrera Uno) limitan el uso de derechos de paso y canalizan el tráfico hacia modalidades interlineales, donde las estrategias empresariales (Barrera Dos) encarecen o degradan el servicio. Y en regiones donde ni siquiera esta opción existe por la configuración estructural (Barrera Tres), los usuarios quedan completamente sin alternativas.

Sección 7. Medidas correctivas y recomendaciones para eliminar las Barreras a la Competencia

La Autoridad Investigadora determinó que existen tres barreras a la competencia que distorsionan el proceso de competencia y libre concurrencia en los mercados relevantes.

Por ello, se ordenan las siguientes medidas correctivas y recomendaciones:

· Medidas correctivas y recomendaciones para eliminar los efectos de la Barrera Uno

R-1: Recomendaciones al Congreso de la Unión. Se propone invertir el paradigma regulatorio mediante la modificación del artículo 36 de la LRSF para transferir a la ATTRAPI la facultad de evaluar y aprobar todas las restricciones a los derechos de paso, estableciendo que ninguna restricción podrá aplicarse sin previa validación regulatoria que verifique su justificación técnica, operativa o de seguridad.

Específicamente, se establecen recomendaciones al Congreso de la Unión, las cuales consisten en modificar:

R-1.1. El artículo 36 de la LRSF que regula los derechos de paso para: i) ampliar los escenarios en los que procedan derechos de paso obligatorios; ii) establecer expresamente que todas las restricciones a los derechos de paso deben ser aprobadas por la ATTRAPI mediante un nuevo párrafo que así lo disponga, iii) eliminar la restricción de longitud máxima; y iv) establecer plazo de entrada en vigor de los derechos de paso.

R-1.2. El artículo 6 Bis, fracciones II, III, IV y X, de la LRSF, respecto del modelo de intervención regulatoria, reactiva y condicionada para: i) ampliar la facultad de verificación; ii) transformar la facultad de establecer condiciones y contraprestaciones; iii) establecer la facultad de la ATTRAPI para establecer bases de regulación tarifaria y de contraprestaciones; iv) transformar la facultad de registro en facultad de autorización y registro, y v) establecer la facultad de aprobar todos los convenios de derechos de paso y derechos de arrastre.

R-1.3. Modificar las definiciones de derechos de paso y derechos de arrastre para que se otorguen mediante el cobro de una contraprestación basada en costos, alineada con los lineamientos de la ATTRAPI. Además, se sugiere modificar el artículo 35 para que los servicios de interconexión también se presten a cambio de una contraprestación autorizada y registrada por la ATTRAPI. Por último, se plantea crear un nuevo artículo 35 Bis que obligue a las personas concesionarias y asignatarias a solicitar la autorización y el registro de sus contraprestaciones ante la ATTRAPI antes de su aplicación, asegurando que estas sean disponibles a solicitud de la Agencia.

R-1.4. Modificar el artículo 36 Bis para para establecer que la ATTRAPI puede establecer condiciones y contraprestaciones, por sí, a petición de parte, de conformidad con los principios, lineamientos, disposiciones o determinaciones que emita la ATTRAPI; o cuando sea notificada de la resolución de ausencia de competencia efectiva emitida por parte de esta Comisión, ampliando expresamente el objeto de esta facultad a "derechos de paso y de arrastre".

R-1.5. Se recomienda modificar el artículo 21 para permitir la revocación de concesiones si se aplican tarifas o contraprestaciones no registradas o que no cumplan con los lineamientos de la ATTRAPI. También se sugiere ajustar el artículo 59 para sancionar la aplicación de tarifas superiores a las registradas o que no se ofrezcan en igualdad de condiciones a los usuarios para servicios comparables.

R-1.6. Se recomienda modificar el artículo 36 de la LRSF para establecer un principio de reciprocidad que garantice que cuando la ATTRAPI establezca un derecho de paso a favor de un concesionario o asignatario para utilizar la infraestructura de otro concesionario o asignatario en una ruta determinada, el concesionario o asignatario beneficiario deberá otorgar un derecho de paso recíproco ante la solicitud del concesionario o asignatario cuya infraestructura utiliza, en condiciones equivalentes.

R-1.7. Se recomienda modificar el artículo 36 de la LRSF o crear un nuevo artículo dentro del Capítulo correspondiente para establecer que las personas concesionarias y asignatarias deberán prestar el servicio público de transporte ferroviario de carga utilizando la ruta más eficiente disponible, considerando: a) definición de rutas más eficientes, b) obligación de cotizar rutas eficientes, c) obligación de informar sobre rutas alternativas, d) excepciones justificadas y e) facultades de la ATTRAPI para emitir lineamientos para determinar la ruta más eficiente, verificar que los concesionarios ofrezcan rutas eficientes, evaluar justificaciones para el uso de rutas distintas y sancionar a aquellos que ofrezcan sistemáticamente rutas menos eficientes sin una justificación objetiva.

R-2: Recomendaciones a la ATTRAPI:

R-2.1. Emitir un conjunto integral de principios y lineamientos tras la entrada en vigor de las reformas a la LRSF, que incluyan supervisión regulatoria de restricciones, criterios para ordenar derechos de paso, metodología para contraprestaciones basadas en costos y procedimientos para la aprobación de convenios de interconexión.

R-2.2. Dar seguimiento específico a casos documentados que han impedido el funcionamiento efectivo de los derechos de paso, asegurando que, tras implementar las reformas y lineamientos, las restricciones identificadas sean eliminadas.

M-1: Órdenes a Ferromex, Ferrosur y KCSM

Se ordena a Ferromex, Ferrosur y KCSM que, dentro de los noventa días naturales tras la emisión de los lineamientos de la ATTRAPI, presenten todos los convenios de derechos de paso y mecanismos de interconexión vigentes. Esto incluye convenios con otros concesionarios y aquellos que desarrollan derechos de paso obligatorios. Cada convenio debe incluir detalles sobre las partes, objeto, restricciones específicas y justificaciones técnicas para mantener dichas restricciones. La ATTRAPI evaluará estos convenios para asegurar que cumplan con los principios de seguridad operacional, eficiencia y no discriminación, pudiendo aprobarlos, condicionarlos a modificaciones o rechazarlos con la debida fundamentación técnica.

· Medidas correctivas y recomendaciones para eliminar los efectos de la Barrera Dos:

R-3: Recomendaciones al Congreso de la Unión

Se recomiendan diversas modificaciones que permita a la ATTRAPI supervisar efectivamente que el tráfico interlineal opere como mecanismo competitivo y no sea degradado mediante estrategias discriminatorias, en específico.

R-3.1: Se recomienda al Congreso de la Unión agregar una nueva fracción XIV al artículo 2 de la LRSF para definir el tráfico interlineal como la operación ferroviaria en la que concesionarios o asignatarios intercambian equipo ferroviario de arrastre en un punto de interconexión, con el fin de continuar un mismo servicio de flete a través de las vías de diferentes concesionarios. La claridad en esta definición es crucial debido a la importancia del tráfico interlineal en el SPTFC, donde representa una parte significativa del volumen transportado.

R-3.2: Se recomienda modificar el artículo 36 Ter de la LRSF para mejorar el derecho del usuario en rutas interlineales. Esto incluye prohibir cláusulas en contratos que limiten el derecho a elegir tarifas de manera independiente o integral, declarando nulas de pleno derecho aquellas que contravengan esta disposición. Además, se debe exigir a los concesionarios informar a los usuarios sobre su derecho a solicitar cotizaciones de manera separada y desglosar las tarifas en las facturas, identificando claramente los costos aplicados. Estas modificaciones buscan fomentar la competencia y evitar que los concesionarios ejerzan poder de mercado sobre tramos indispensables.

R-3.3: Se propone modificar el artículo 46 de la LRSF, y sus correlativos, para establecer un régimen de autorización y registro de tarifas interlineales basadas en costos. Esto implica que los concesionarios deben solicitar autorización para sus tarifas interlineales antes de su implementación, asegurándose de que estén fundamentadas en metodologías de costos emitidas por la ATTRAPI. También se recomienda que la ATTRAPI desarrolle metodologías vinculantes que definan los componentes de costos y los métodos de cálculo aplicables. Asimismo, se debe exigir a los concesionarios que desglosen los conceptos incluidos en las tarifas que cobran a los usuarios finales, garantizando así la transparencia en la estructura tarifaria del tráfico interlineal.

R-3.4: Se sugiere al Congreso de la Unión incorporar un conjunto de principios rectores en el artículo 36 de la LRSF que guíen la actuación de concesionarios, asignatarios y permisionarios en la prestación del servicio público de transporte ferroviario. Estos principios incluyen el acceso equitativo, la no discriminación, la transparencia en tarifas y contraprestaciones, la obligatoriedad del servicio, la reciprocidad en relaciones comerciales, y la eficiencia y seguridad en la operación. La implementación de estos principios busca establecer un estándar mínimo que la ATTRAPI deberá aplicar en su supervisión y regulación, promoviendo un entorno justo y competitivo en el sector ferroviario.

R-4: Recomendaciones a la ATTRAPI

Las reformar mencionadas en la R-3 solo serán efectivas en tanto la ATTRAPI desarrolle los instrumentos operativos necesarios para implementarlas y supervisarlas, por lo que, una vez entrada en vigor de las reformas a la LRSF propuestas en la R-3, se le recomienda a la ATTRAPI :

R-4.1. Se recomienda que la ATTRAPI establezca un sistema integral para registrar y controlar las contraprestaciones entre concesionarios por servicios de interconexión y tarifas cobradas a los usuarios. Esto incluye tarifas por tráfico interlineal desglosadas por concesionario y tramo, contraprestaciones por derechos de paso y arrastre, y otros servicios de interconexión. El registro debe ser obligatorio antes de la aplicación y la ATTRAPI evaluará su cumplimiento con metodologías de costos. Además, se requiere un sistema de información accesible y actualizaciones periódicas de las contraprestaciones.

R-4.2. Se sugiere que la ATTRAPI implemente una estrategia de divulgación del artículo 36 Ter de la LRSF para que los usuarios conozcan su derecho a elegir tarifas de manera independiente con cada concesionario en rutas interlineales. La comunicación debe incluir información relevante en los mensajes de los concesionarios. Actualmente, el 82.1% del volumen interlineal se contrata con un solo concesionario, lo que indica desconocimiento del derecho por parte de los usuarios, limitando la competencia.

R-4.3. Se recomienda que la ATTRAPI emita lineamientos detallados sobre el desglose de tarifas interlineales que deben proporcionar los concesionarios a los usuarios finales. Estos lineamientos deben especificar la identificación de tarifas por concesionario, contraprestaciones por servicios de interconexión y cargos por servicios auxiliares. Las obligaciones generales requieren detalles operativos claros para asegurar la efectividad de la transparencia tarifaria.

· Barrera Tres

M-2: Orden a Ferromex

Se ordena a Ferrocarril Mexicano, S.A. de C.V. transmitir mediante cesión los derechos y obligaciones de la concesión Pacífico Norte a un agente económico que no pertenezca a su grupo de interés, para el tramo Nogales-Guaymas.[12] La transmisión debe incluir el equipo ferroviario y servicios auxiliares necesarios para el SPTFC. La concesión es un acto que otorga a particulares el derecho a explotar un servicio público, y está sujeta a la normativa vigente.

La transmisión debe cumplir con varios requisitos establecidos en el Dictamen Preliminar, así como todas las formalidades establecidas en la regulación vigente, incluyendo la LRSF y la LFCE. Ferrocarril Mexicano, S.A. de C.V. deberá presentar un plan detallado en un plazo de seis meses tras la resolución de la CNA, que incluya la descripción de activos a transmitirse y un calendario del proceso.

R-5: Recomendación a la ATTRAPI

Se recomienda a la ATTRAPI que, tras la transmisión que se haga sobre los derechos del tramo Nogales-Guaymas, incorpore los derechos de paso y arrastre necesarios para fomentar la competencia entre concesionarios y asignatarios, considerando las particularidades de las barreras identificadas en el análisis previo. Además, se sugiere que, si la transmisión de derechos no se realiza según lo previsto, la ATTRAPI tome las medidas necesarias para asegurar la operación de un nuevo competidor en la concesión Nogales-Guaymas.

Sección 8. Determinación

Por lo expuesto, la Autoridad Investigadora determina preliminarmente lo siguiente, de conformidad con los artículos señalados en el presente extracto:

PRIMERO. Esta Autoridad Investigadora concluye que hay elementos para determinar preliminarmente que no existen condiciones de competencia efectiva en los mercados relevantes señalados en el Dictamen Preliminar, así como la existencia de tres barreras a la competencia y libre concurrencia que generan restricciones al funcionamiento eficiente de dichos mercados, por lo que se proponen medidas correctivas para eliminar las barreras a la competencia identificadas en el presente Dictamen Preliminar.

SEGUNDO. Notifíquese personalmente a: i) Grupo México, S.A.B. de C.V., ii) Ferrocarril Mexicano, S.A. de C.V., iii) Ferrosur, S.A. de C.V. y iv) Kansas City Southern de México, S.A. de C.V., el presente Dictamen Preliminar que propone diversas medidas correctivas para eliminar las barreras a la competencia y libre concurrencia, identificadas por esta Autoridad Investigadora, que generan restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados relevantes. Lo anterior, en términos de los artículos 94, fracción III, tercer párrafo, de la LFCE; 163 fracción I, 164, fracción XI, de las (Disposiciones);[13] y 24, tercer párrafo, de las Disposiciones Regulatorias para el Uso de Medios Electrónicos.

TERCERO. Notifíquese por oficio a la Agencia de Trenes y Transporte Público Integrado, a la Secretaría de Infraestructura Comunicaciones y Transportes, así como a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el presente Dictamen Preliminar, para hacer de su conocimiento la existencia de barreras a la competencia, que generan restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados relevantes. Lo anterior, en términos de los artículos 94, fracción III, tercer párrafo, de la LFCE; y 163, fracción IV, de las Disposiciones.

CUARTO. Notifíquese mediante publicación en el DOF, el extracto de los datos relevantes del presente Dictamen Preliminar, a los Agentes Económicos que pudieran verse afectados por las medidas correctivas propuestas. Asimismo, publíquese la versión pública del presente Dictamen Preliminar en el sitio de Internet de la Comisión Nacional Antimonopolio, para que los Agentes Económicos que demuestren tener interés jurídico en el procedimiento tramitado en el Expediente, puedan manifestar lo que a su derecho convenga y ofrezcan los medios de convicción que estimen pertinentes. Lo anterior, en términos de los artículos 94, fracción III, tercer párrafo, de la LFCE; así como 163, fracción V, de las Disposiciones.

QUINTO. Remítase el Expediente a la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional Antimonopolio para que, una vez notificado el presente Dictamen Preliminar, tramite el procedimiento establecido en el artículo 94 de la LFCE, de conformidad con los artículos 18 y 20, fracción VII, del Estatuto.

Ciudad de México, a tres de febrero de dos mil veintiséis.- Así lo acordó y firma el titular de la Autoridad Investigadora, José Manuel Haro Zepeda.- Rúbrica."

1 Anteriormente, Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), en términos del artículo Sexto, segundo párrafo, Transitorio del "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Competencia Económica y de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales", publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el dieciséis de julio de dos mil veinticinco (Decreto Ley), mismo que entró en vigor al día siguiente de su publicación en el DOF, esto es, el diecisiete de julio de dos mil veinticinco, en términos del artículo Primero Transitorio del Decreto Ley.

Al respecto, el veinte de diciembre de dos mil veinticuatro, se publicó en el DOF el "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de simplificación orgánica" (Decreto Constitucional), por el cual, una vez que entrara en vigor, se reformarían, entre otros, los párrafos Décimo Quinto a Vigésimo del artículo 28 constitucional y se extinguen la COFECE y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). El dieciséis de julio de dos mil veinticinco, se publicó en el DOF el Decreto Ley, el cual entró en vigor al día siguiente de su publicación. El Decreto Ley previó la creación de la CNA como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal que tiene por objeto garantizar la libre concurrencia y competencia económica en todos los mercados del país, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados. El artículo Transitorio Primero, párrafo segundo, del Decreto Ley establece que las reformas a los párrafos décimo quinto a vigésimo del artículo 28 constitucional, entrarían en vigor al día siguiente a aquel en que se integrara el Pleno de la CNA. Los artículos Transitorios Séptimo, segundo párrafo, y Octavo, segundo párrafo, del Decreto Ley establecen que la CNA se sustituye en todos los derechos, obligaciones y facultades respecto de cualquier procedimiento en curso de la COFECE y del IFT -este último, en materia de competencia económica, de preponderancia y de participación cruzada-, a partir del día siguiente a aquel en que se integre el Pleno de la CNA, y de conformidad con el artículo Transitorio Segundo, párrafo segundo, del Decreto Ley, los procedimientos iniciados por estos continuarán su trámite conforme a las disposiciones vigentes al momento de su inicio. El dieciséis de octubre de dos mil veinticinco, se integró el Pleno de la CNA, de conformidad con lo señalado en el artículo Tercero Transitorio, penúltimo párrafo, del Decreto Ley.

2 Publicado en el DOF el veinte de diciembre de dos mil veinticuatro, mismo que entró en vigor el diecisiete de octubre de dos mil veinticinco, esto es, al día siguiente a aquel en que se integró el Pleno de la CNA, de conformidad con los artículos Primero y Décimo, Transitorios del Decreto Constitucional, en correlación con el artículo Primero, segundo párrafo, Transitorio del Decreto Ley.

3 Las facultades establecidas en este artículo, en esencia, no se modificaron en el Decreto Ley.

4 Publicada en el DOF el veintitrés de mayo de dos mil catorce y que entró en vigor el siete de julio del mismo año, cuya última reforma aplicable a la investigación al rubro citada es la publicada en el DOF el veinte de mayo de dos mil veintiuno por ser la disposición vigente al momento del inicio del Expediente. Normativa aplicable de conformidad con los artículos Transitorios Primero y Segundo, segundo párrafo, del Decreto Ley.

5 Publicado en el DOF el diecinueve de noviembre de dos mil veinticinco. Normativa aplicable de conformidad con los artículos Primero y Segundo, segundo párrafo, Transitorios del Decreto Ley, así como con los artículos Transitorios Primero, Segundo y Tercero, del "ACUERDO CNA-027-2025 mediante el cual se emite el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional Antimonopolio", publicado en el DOF el diecinueve de noviembre de dos mil veinticinco.

6 Publicada en el DOF el doce de mayo de mil novecientos noventa y cinco, cuya reforma aplicable al Expediente es la publicada en el DOF el tres de mayo de dos mil veintitrés.