ACUERDO del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprueba el Protocolo para prevenir factores de riesgo en los procesos electorales, en acatamiento de las sentencias SUP-JRC-166/2021, SUP-JRC-167/2021 y SUP-JRC-180/2021 acumulados y SUP-JRC-101/2022.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Instituto Nacional Electoral.- Consejo General.- INE/CG876/2022.
ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE APRUEBA EL PROTOCOLO PARA PREVENIR FACTORES DE RIESGO EN LOS PROCESOS ELECTORALES, EN ACATAMIENTO DE LAS SENTENCIAS SUP-JRC-166/2021, SUP-JRC-167/2021 Y SUP-JRC-180/2021 ACUMULADOS Y SUP-JRC-101/2022
GLOSARIO
| Consejo General | Consejo General del Instituto Nacional Electoral. |
| Consejeros Electorales | Consejeros y Consejeras Electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. |
| Constitución/CPEUM | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. |
| DEOE | Dirección Ejecutiva de Organización Electoral |
| DOF | Diario Oficial de la Federación |
| Instituto/INE | Instituto Nacional Electoral. |
| Junta/JGE | Junta General Ejecutiva |
| LFCP | Ley Federal de Consulta Popular |
| LFRM | Ley Federal de Revocación de Mandato |
| LGIPE | Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. |
| Ley de Medios | Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. |
| OPL | Organismos Públicos Locales Electorales |
| Protocolo | Protocolo para prevenir factores de riesgo en los procesos electorales. |
| SEDENA | Secretaría de la Defensa Nacional |
| TEPJF | Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. |
ANTECEDENTES
I. Reforma constitucional en materia político-electoral
El 10 de febrero de 2014 se publicó en el DOF(1) la reforma constitucional en materia político-electoral, la cual, entre otros aspectos, previó un sistema nacional de organización de las elecciones, depositando la función electoral en el INE y los OPL; además, previó en el artículo 41, Base V, apartado C, párrafo segundo, inciso a) de la Constitución, la facultad de este Consejo General para asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los OPL.
II. Promulgación de la LFCP
El 14 de marzo de 2014 se publicó en el DOF el Decreto por el que se expide la LFCP, que en su artículo 2 señala tener por objeto regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y promover la participación ciudadana en las consultas populares. Dicha ley fue reformada mediante decreto publicado en el DOF el 19 de mayo de 2021
III. Plan Estratégico del INE 2016-2026.
El 21 de diciembre de 2016, el Consejo General mediante el acuerdo INE/CG870/2016 aprobó el Plan Estratégico a propuesta de la Junta, en donde se definió la misión, visión, objetivos estratégicos, principios rectores y los valores organizacionales del Instituto.
IV. Reformas a la Constitución en materia de Consulta Popular y Revocación de Mandato.
El 20 de diciembre de 2019, se publicó en el DOF, el Decreto por el que se declararon reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la CPEUM en materia de Consulta Popular y Revocación de Mandato.
V. Expedición de la LFRM.
El 14 de septiembre de 2021, se publicó en el DOF el Decreto mediante el cual se expide la LFRM.
VI. SUP-JRC-166/2021, SUP-JRC-167/2021 y SUP-JRC-180/2021 acumulados(2)
El 14 de agosto de 2021 el partido político MORENA y de manera conjunta los partidos de la Revolución Democrática, Acción Nacional y Revolucionario Institucional presentaron ante el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, demanda para controvertir la sentencia TEEM-JIN-165/2021 que modificó el cómputo estatal de la aludida entidad federativa y por el que se confirmó la expedición y entrega de la constancia de mayoría al candidato de la coalición "Juntos Haremos Historia".
El 2 de septiembre de 2021, los partidos de la Revolución Democrática, Acción Nacional y Revolucionario Institucional presentaron demanda de juicio de revisión constitucional para controvertir la declaratoria de legalidad y validez de la elección de la gubernatura de Michoacán.
En sesión pública de 29 de septiembre de 2021, la cual concluyó al día siguiente, la Sala Superior del TEPJF dictó sentencia en los expedientes SUP-JRC-166/2021 y acumulados, en el sentido de modificar la sentencia impugnada para los efectos siguientes:
"(...)
X. EFECTOS
700. En consecuencia, por las razones expresadas en la presente ejecutoria, lo procedente es modificar la sentencia impugnada, así como el cómputo estatal y confirmar la declaración de validez de la elección a la gubernatura de Michoacán y la entrega de la constancia respectiva.
701. Asimismo, se deberá dar vista al Instituto Electoral de Michoacán, a efecto de que inicie un procedimiento sancionador por la violación a la veda electoral por los hechos analizados en esta sentencia y ordenar al Instituto Nacional Electoral realizar las acciones preventivas que, en el ámbito de sus competencias, resulten eficaces para prevenir los riesgos de violencia electoral en próximos procesos electorales locales y federales, conforme a lo señalado en el apartado anterior.
702. Por lo expuesto y fundado, se emiten los siguientes:
XI. RESOLUTIVOS
PRIMERO. Se acumulan los juicios de revisión constitucional SUP-JRC-180/2021, SUP-JRC-167/2021 al SUP-JRC-166/2021. En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos en los expedientes acumulados.
SEGUNDO. Se modifica la sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán en el juicio de inconformidad TEEM-JIN-165/2021, por las razones expresadas en la presente ejecutoria.
TERCERO. Se modifica, para todos los efectos legales, el cómputo estatal de la elección, en términos de la recomposición realizada en el apartado final de esta ejecutoria.
CUARTO. Se confirma la Declaratoria de Legalidad y Validez de la Elección de la gubernatura de Michoacán emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán y
la expedición de la constancia respectiva.
QUINTO. Dese vista al Instituto Electoral de Michoacán, a efecto de que inicie un procedimiento sancionador por la violación a la veda electoral, en términos de lo establecido en esta sentencia.
SEXTO. Se ordena al Instituto Nacional Electoral realizar las acciones señaladas en la presente ejecutoria.
(...)"
VII. SUP-JRC-101/2022(3)
El 18 de agosto de 2022, el Partido Acción Nacional promovió juicio de revisión constitucional electoral para controvertir la sentencia dictada en el expediente TE-RIN-32/2022 del Tribunal Electoral del Estado de Tamaulipas en la que declaró la validez de la elección de gubernatura y el otorgamiento de la constancia de mayoría a la candidatura común "Juntos Hacemos Historia en Tamaulipas".
El 28 de septiembre de 2022 la Sala Superior del TEPJF dictó sentencia en el expediente de referencia y tomando en consideración que a la emisión del aludido fallo el INE no había dado cumplimiento a la sentencia SUP-JRC-166/2021 y acumulados, vinculó a este Instituto a dar cumplimiento al fallo de referencia.
Cabe precisar que en la sentencia SUP-JRC-166/2021 y acumulados como se cita en el antecedente inmediato anterior en el apartado de efectos numeral 701; el referido órgano jurisdiccional no señaló un plazo cierto para su acatamiento, solo estableció que la realización de las medidas que mandata al INE se llevarán a cabo para prevenir riesgos de violencia en los próximos procesos electorales locales y federales.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. Competencia.
De conformidad con el artículo 5 de la Ley de Medios el Consejo General debe acatar las sentencias que emita el TEPJF, en el caso las dictadas en los expedientes SUP-JRC-166/2021 y acumulados, así como SUP-JRC-101/2022, en las que se mandató al INE adoptar en el ámbito de sus competencias, las medidas y protocolos necesarios para crear una política electoral nacional para prevenir factores de riesgo en los procesos electorales.
Por su parte el artículo 44, párrafo 1, inciso jj), de la LGIPE establece como atribución del Consejo General, dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones conferidas en dicho artículo y las demás señaladas en la referida Ley o en otra legislación aplicable.
En ese sentido, a fin de acatar las sentencias de mérito, este Consejo General es competente para aprobar el Protocolo para prevenir factores de riesgo en los procesos electorales.
SEGUNDO. Fundamentación.
1. Función estatal y naturaleza jurídica del Instituto. El INE es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, autoridad en materia electoral e independiente en sus decisiones y funcionamiento, que se rige por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad, paridad y con perspectiva de género, que tiene entre sus funciones la de contribuir al desarrollo de la vida democrática y preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos, de conformidad con los artículos 41, párrafo tercero, Base V, apartado A, en relación con los diversos 29, 30, numerales 1 y 2, y 31, numeral 1, de la LGIPE.
2. Órganos centrales del Instituto. El artículo 34, párrafo 1, de la LGIPE, establece que son órganos centrales del INE, el Consejo General, la Presidencia del Consejo, la Junta y la Secretaría.
3. Estructura del Instituto. La citada disposición constitucional establece, que el Instituto contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario y especializado para el ejercicio de sus atribuciones, el cual formará parte del Servicio Profesional Electoral Nacional o de la rama administrativa que se regirá por las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo, regulando las relaciones de trabajo con los servidores del organismo público.
Asimismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 31, párrafo 4, de la LGIPE el INE, se regirá para su organización, funcionamiento y control, por las disposiciones constitucionales relativas y las demás aplicables. El artículo 35 de la LGIPE, prevé que, el Consejo General es el órgano superior de dirección responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad, objetividad y paridad, guíen todas las actividades del Instituto.
4. Fines del Instituto. El artículo 30, párrafo 1, incisos a), d), f), g) e i), de la LGIPE establece que son fines del INE, contribuir al desarrollo de la vida democrática; asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; velar por la autenticidad y efectividad del sufragio; llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la educación cívica y la cultura democrática; fungir como autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los objetivos propios del Instituto, a los de otras autoridades electorales y a garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitución otorga a los partidos políticos en la materia.
5. Derecho al voto de la ciudadanía. El artículo 35, fracción I de la Constitución, dispone que es derecho de la ciudadanía, el votar en las elecciones populares.
6. Finalidad de los partidos políticos. El artículo 41, párrafo tercero de la Constitución define a los partidos políticos como entidades de interés público, que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática y contribuir a la integración de los órganos de representación política, y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
7. De la coordinación interinstitucional. Conforme al artículo 119 de la LGIPE, la coordinación de actividades entre el Instituto y los OPL estará a cargo de la Comisión de Vinculación con los Organismos Públicos Locales y del Consejero Presidente de cada OPL a través de la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales, en los términos previstos en dicha Ley.
Para la realización de las funciones electorales que directamente le corresponde ejercer al Instituto en los procesos electorales locales, de conformidad con las disposiciones establecidas en la Constitución y en la LGIPE y en concordancia con los criterios, lineamientos, acuerdos y normas que emita el Consejo General del INE, la Secretaría Ejecutiva del Instituto presentará a consideración de ese órgano colegiado el proyecto de Plan Integral que contenga los mecanismos de coordinación para cada proceso electoral local.
Asimismo, a solicitud expresa de un OPL, el Instituto asumirá la organización integral del proceso electoral correspondiente, con base en el convenio que celebren, en el que se establecerá de manera fehaciente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que justifique la solicitud.
8. Atribuciones especiales del INE. El artículo 41, párrafo tercero, Base V, Apartado C, segundo párrafo, de la CPEUM, establece que el INE cuenta con determinadas atribuciones que resultan especiales, debido a su posibilidad de control operativo dentro de la esfera de las soberanías estatales. Dicho precepto establece:
Artículo 41.
[...]
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
[...]
V. La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que establece esta Constitución.
[...]
Apartado C. En las entidades federativas, las elecciones locales y, en su caso, las consultas populares y los procesos de revocación de mandato, estarán a cargo de organismos públicos locales en los términos de esta Constitución, que ejercerán funciones en las siguientes materias:
[...]
En los supuestos que establezca la ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral podrá:
a) Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales;
b) Delegar en dichos órganos electorales las atribuciones a que se refiere el inciso a) del Apartado B de esta Base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento, o
c) Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación.
[...]
De donde se desprende que el inciso a) permite al INE asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponde a los OPL, cuando existan diversos factores sociales que afecten la paz pública o pongan a la sociedad en grave riesgo en la entidad federativa que pueda afectar los principios constitucionales electorales de imparcialidad, certeza, legalidad, objetividad y equidad en la contienda electoral e impidan por lo tanto, que se lleve a cabo la organización pacífica de la elección por el OPL competente, y cuando no existan condiciones políticas idóneas, por injerencia o intromisión comprobable de algunos de los poderes públicos en la entidad federativa que afecten indebidamente la organización del proceso electoral por los referidos organismos electorales, de conformidad con lo previsto en el artículo 121 numeral 2 de la LGIPE.
9. Del Proceso Electoral y sus etapas. El artículo 207 de la LGIPE dispone que el proceso electoral es el conjunto de actos ordenados por la Constitución y la aludida ley, realizados por las autoridades electorales, los partidos políticos, así como la ciudadanía, que tiene por objeto la renovación periódica de quienes integran los Poderes Legislativo y Ejecutivo tanto federal como de las entidades federativas, de quienes integran los ayuntamientos en los estados de la República y las Alcaldías en la Ciudad de México.
El artículo 208, de la LGIPE señala que el proceso electoral ordinario comprende las etapas siguientes: a) Preparación de la elección; b) Jornada electoral; c) Resultados y declaraciones de validez de las elecciones, y d) Dictamen y declaraciones de validez de la elección.
10. De la Consulta Popular y sus etapas. El artículo 4, párrafo primero de la LFCP establece que la consulta popular es el instrumento de participación por el cual las y los ciudadanos a través de la emisión del voto libre, secreto, directo, personal e intransferible, toman parte de las decisiones de los poderes públicos respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional o regional competencia de la Federación.
Los artículos 14, 32, 35, 62 y 63 de la LFCP prevén como etapas del proceso: a) De la petición de consulta popular; b) De la verificación del apoyo ciudadano; c) De la organización de la consulta popular; d) Jornada de consulta popular; d) Del Cómputo total y la declaratoria de los resultados, y e) Declaratoria de validez del proceso de consulta popular.
11. De la Revocación de Mandato y sus etapas. El artículo 5 de la LFRM establece que la revocación de mandato es el instrumento de participación solicitado por la ciudadanía para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo de la persona titular de la Presidencia de la República, a partir de la pérdida de confianza.
Los artículos 15, 27, 40, 52, 55, fracción III, de la LFRM prevén como etapas de dicho mecanismo: a) El inicio del proceso de revocación de mandato; b) La Organización de la Revocación de Mandato; c) Jornada de Revocación de Mandato; d) De los resultados, y e) Declaratoria de validez de la revocación de mandato.
12. De la colaboración de las autoridades del Estado mexicano al INE y OPL. El artículo 4, de la LGIPE señala que las referidas autoridades electorales dispondrán de lo necesario para asegurar el cumplimiento de esta ley, por lo que las autoridades federales, estatales y municipales deberán prestar la colaboración necesaria para el adecuado desempeño de las funciones de las autoridades electorales establecidas por la Constitución y la ley citada. Asimismo, el artículo 6 del referido ordenamiento jurídico prevé que el INE podrá disponer lo necesario para asegurar el cumplimiento de las normas antes establecidas y de las demás dispuestas en el mismo.
En el caso de temas de seguridad pública durante los procesos electorales, las autoridades de la materia de conformidad con el artículo 300 de la LGIPE deberán asegurar el orden y garantizar el desarrollo de la jornada electoral, los cuerpos de seguridad pública de la Federación, de los estados y de los municipios o, en su caso, las fuerzas armadas, deben prestar el auxilio que les requieran los órganos del Instituto, los OPL y a las y los presidentes de las mesas directivas de casilla, en el ámbito de sus respectivas competencias.
TERCERO. Motivación que sustenta la determinación
13. Alcances de las sentencias SUP-JRC-166/2021 y acumulados, y SUP-JRC-101/2022
La Sala Superior del TEPJF en la sentencia dictada en el expediente SUP-JRC-166/2021 y acumulados consideró en razón del contexto de violencia suscitado en la elección de Gubernatura en el estado de Michoacán, establecer las siguientes medidas de no repetición.
[...]
3. MEDIDAS DE NO REPETICIÓN
685. Finalmente, por cuanto hace a la solicitud de la parte actora en el SUP-JRC-167/2021, respecto a que deben adoptarse medidas de no repetición sobre hechos de violencia que se suscitaron en Michoacán y, que a su juicio, volverán a ocurrir en futuras elecciones, esta Sala Superior considera que las autoridades electorales tanto en el ámbito federal como local tienen deberes de cuidado y de prevención para efecto de identificar factores de riesgo internos y externos que pudieran incidir en los procesos electorales.
686. Adicionalmente, la adopción de medidas para prevenir la violación a cualquier derecho humano forma parte del deber de todas las autoridades para que, en el ámbito de sus competencias, promuevan, respeten, protejan y garanticen los derechos humanos y para ello deben prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a esos derechos, en términos del artículo 1º de la Constitución.
687. Estos deberes implican que las autoridades se anticipen y prevengan razonablemente afectaciones a los derechos de las personas, para lo cual deben jugar un papel activo para inhibir violaciones a derechos humanos de cualquier índole.
...
691. En materia electoral, este deber se proyecta, como una obligación constitucional y convencional, a todas las autoridades electorales para que, en el ámbito de sus competencias, actúen frente a actos que pongan en riesgo el desarrollo libre y pacífico de los procesos comiciales.
692. Asimismo, los partidos políticos como vigilantes y coparticipes en el desarrollo del sistema democrático, están también en aptitud de solicitar a las autoridades la adopción de medidas preventivas concretas de resultar necesarias.
693. Por su parte, a las autoridades electorales, en el ámbito de sus competencias, les corresponde evaluar los riesgos que pudieran actualizarse en próximos procesos electorales, particularmente para prevenir escenarios de riesgo derivados, entre otras, de la injerencia de la delincuencia organizada.
694. Asimismo, la protección de los bienes jurídicos colectivos implicados en el adecuado desarrollo del proceso electoral, como presupuestos necesarios para garantizar la libertad y autenticidad de las elecciones, requieren de las autoridades electorales la máxima diligencia para hacer frente a los factores internos y externos de riesgo de violencia electoral.
695. En el proceso electoral del estado de Michoacán que ahora se resuelve, existieron factores externos de riesgo que deberán considerarse por las autoridades electorales y estatales competentes para efecto de procurar, en la mayor medida posible, prevenir que, en el desarrollo de posteriores procesos electorales, incidan en el ejercicio de los derechos político-electorales.
696. Lo anterior resulta indispensable, por lo que, desde una perspectiva de protección integral, es necesario que las autoridades establezcan medidas preventivas que permitan una reacción más efectiva frente a hechos de violencia en la renovación de las autoridades públicas en el ámbito de los procesos electorales locales y federales.
697. En consecuencia, esta Sala Superior considera necesario ordenar al Instituto Nacional Electoral para que, en el ámbito de sus competencias, adopte las medidas y protocolos conducentes para prevenir y actuar ante escenarios de riesgo en los procesos electorales.
698. Para ello se deberán implementar políticas, estrategias, acciones y medidas de prevención, a través de la colaboración interdisciplinaria con las autoridades encargadas de la seguridad pública, a fin de crear planes y programas integrales de seguridad.
699. Para la creación de una política electoral nacional para prevenir factores de riesgo de violencia electoral, se podrán establecer al menos las siguientes medidas y protocolos:
a) Celebrar convenios de coordinación con las autoridades de seguridad pública y electorales para diseñar metodologías y planes de acción en procesos electorales en zonas conflictivas o de riesgo.
b) Generar mapas de riesgo con acciones específicas en el ámbito territorial que corresponda, que deberán darse a conocer a la ciudadanía de la forma que se estime más adecuada.
c) Crear filtros de investigación que sean aplicables a las candidaturas a fin de que los partidos y las autoridades puedan contar con información veraz y precisa para evitar la participación de personas pertenecientes a grupos criminales.
d) Elaborar un protocolo de guía y actuación de las autoridades para salvaguardar la integridad física de los servidores públicos y de los electores en zonas con presencia del crimen organizado.
e) Celebrar foros y consultas con expertos en la materia de seguridad para la elaboración de los documentos, protocolos, planes y mapas que estime necesarios.
f) Reglamentar una facultad de atracción preferente conforme a la cual el Instituto Nacional Electoral pueda atraer en cualquier etapa alguna elección local o municipal en la que se advierta la existencia de factores de riesgo de violencia por parte de grupos criminales.
[...]
14. Elecciones libres de violencia
La Sala Superior del TEPJF en las sentencias SUP-JRC-101/2022 y SUP-JRC-166/2021 y acumulados, se pronunció sobre esta temática cuyos principales argumentos se retoman a continuación pues resultan de la mayor relevancia en la emisión del presente Protocolo.
· SUP-JRC-101/2022(4)
En los artículos 41 y 116 de la Constitución se establece que la renovación de los cargos públicos de elección popular poderes ejecutivos y legislativos en sus tres niveles de gobierno deben realizarse mediante elecciones libres, auténticas y periódicas.
De esta forma el sistema democrático representativo que sustenta el Estado mexicano emerge de elecciones libres y auténticas que tienen como premisa fundamental el ejercicio del voto de la ciudadanía, cuyo fin es dotar de legitimidad a quienes acceden a los cargos de representación popular.
En esas condiciones, dada la naturaleza del voto popular, éste debe estar exento de presión, coacción o manipulación para favorecer a alguna de las ofertas políticas o candidaturas, teniendo en cuenta que es un derecho fundamental del electorado, votar en condiciones de absoluto convencimiento y libertad, conforme a su idiosincrasia y convicciones individuales.
Al respecto el Informe(5) de la Comisión Global sobre Elecciones, Democracia y Seguridad, establece que para fomentar y proteger la integridad de las elecciones, los gobiernos deben seguir ciertas recomendaciones tanto a nivel nacional como internacional. Así en lo que respecta al plano nacional el citado documento refiere que deben:
· Construir un Estado de Derecho que garantice que las y los ciudadanos, incluidos los contrincantes políticos y la oposición, cuenten con recursos jurídicos para corregir las situaciones que les impidan ejercer sus derechos electorales;
· Contar con organismos electorales profesionales y competentes, que puedan actuar con total independencia, incluida la disponibilidad garantizada de acceso oportuno a los fondos necesarios para llevar a cabo las elecciones y funciones que les permitan organizar elecciones transparentes que se ganen la confianza de la población;
· Desalentar la violencia electoral y sancionarla.
En ese sentido, las autoridades del Estado deben buscar impedir los ataques e intimidaciones hacia determinados grupos y comunidades por parte de las autoridades, así como por particulares, impidiendo que se gesten acciones que mermen el derecho de todas las personas a participar en las elecciones.
En mérito de lo anterior, para que exista una Democracia plena, se debe impedir la injerencia indebida de cualquier sujeto dirigida a alterar la voluntad del electorado en franca violación a la normativa electoral, pues ello se opone de manera directa al derecho de base constitucional de todos
las y los ciudadanos de emitir su voto en forma libre y razonada.
· SUP-JRC-166/2021 y acumulados(6)
En la sentencia de mérito la Sala Superior precisó que las elecciones son ejercicios de participación complejos que en su organización y desarrollo pueden tener dificultades y problemas de diversa índole. Cuando existen factores externos, como la presencia de grupos de delincuencia organizada, los desafíos aumentan en materia de seguridad y organización de la elección, aunque no significa que ante cualquier incidencia de tales grupos se actualice una infracción de carácter determinante.
En ese sentido, la violencia electoral suele medirse o analizarse a partir de escalas o niveles que abarcan desde incidentes menores sin grandes consecuencias en el electorado hasta situaciones generalizadas de violencia.
En términos generales, la violencia electoral supone conductas de agresión que amenazan la libertad y autenticidad de los procesos electorales a partir de actos aleatorios u organizados que tienen por objeto o resultado intimidar, dañar físicamente, destruir material electoral o cualquier otro que influya en el proceso electoral, con el objeto de ganar una elección, incidir para que pierda alguno de los participantes; obtener beneficios inmediatos, mediatos o futuros, o controlar a la ciudadanía. En estas acciones deben incluirse, entre otros actos: asesinatos, asaltos, incendios provocados, saqueos, daño o destrucción de la propiedad privada, secuestros, amenazas, asalto sexual, invasión de las oficinas de los competidores, entre otras.(7)
En general, los procesos electivos ya sea de elecciones ordinarias, extraordinarias, o en los procedimientos de participación ciudadana, son ejercicios complejos que en su organización y desarrollo pueden tener dificultades y problemas de diversa índole. Cuando existen factores externos, como la presencia de grupos de delincuencia organizada, los desafíos aumentan en materia de seguridad y organización de la elección, aunque no significa que ante cualquier incidencia de tales grupos se actualice una infracción de carácter determinante.
No obstante, no necesariamente la tensión o incidencia de estos grupos genera violencia electoral a gran escala o de manera generalizada, dado que puede estar localizada o focalizada a un ámbito especial particular y no resulta razonable proyectar sus efectos de la misma manera a todo el territorio o circunscripción electoral.
De ahí que, ante los riesgos para la celebración pacífica de las elecciones o bien procedimientos que tengan que ver con mecanismos de participación ciudadana, deba existir un especial deber de diligencia y cuidado, así como de cooperación y colaboración entre las autoridades electorales y otras autoridades del Estado mexicanos en particular las encargadas de la seguridad pública para prevenir o controlar tales factores de riesgo.
Por lo que, atendiendo a los principios que rigen toda elección democrática, esto es, que sean libres, auténticas y periódicas, ante la presencia de factores externos que amenazan o puedan amenazar la estabilidad de los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana, las instituciones deben priorizar el sufragio libre de la ciudadanía.
15. Justificación del Protocolo
La Sala Superior del TEPJF mandató a este Instituto que en el ámbito de su competencia adoptara las medidas y protocolos conducentes para prevenir y actuar ante escenarios de riesgo en los procesos electivos con especial énfasis en salvaguardar la integridad física de las personas servidoras públicas y personas electoras; esto es, la adopción de una política electoral nacional para prevenir factores de riesgo en la que tome en cuenta al menos las siguientes medidas y protocolos:
a) Celebrar convenios de coordinación con autoridades de seguridad pública y electorales.
b) Generar mapas de riesgo con acciones específicas, que deberán darse a conocer a la ciudadanía de la forma que se estime más adecuada.
c) Crear filtros de investigación que sean aplicables a las candidaturas.
d) Elaborar un Protocolo de guía y actuación de las autoridades para salvaguardar la integridad física de los servidores públicos y de los electores en zonas con presencia del crimen organizado.
e) Celebrar foros y consultas con expertos en la materia de seguridad.
f) Reglamentar una facultad de atracción preferente para que el INE pueda atraer en cualquier etapa alguna elección local o municipal en la que se advierta la existencia de factores de riesgo de violencia por parte de grupos criminales.
Para efecto de cumplir con ese mandato, en razón de los argumentos previamente señalados se estima conveniente aprobar el Protocolo para prevenir factores de riesgo en los procesos electorales.
Protocolo que tiene por objetivos:
· Salvaguardar la integridad física de las personas servidoras públicas del INE y el OPL, de las y los funcionarios de mesa directiva de casilla, de las representaciones de los partidos políticos, de los observadores electorales y de los electores en situaciones de riesgo.
· Contar con un instrumento que permita regular la coordinación entre las autoridades de seguridad pública, el Instituto y/o, en su caso los OPL, para garantizar el adecuado desarrollo de los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana, ya sean federales o locales, ordinarios o extraordinarios.
· Fortalecer la coordinación y colaboración con las autoridades e instituciones coadyuvantes con competencia en temas de seguridad pública, para garantizar la integridad física de las personas servidoras públicas y ciudadanía.
· Indicar la forma en la que el personal del INE deberá buscar la coordinación con las autoridades de seguridad pública y los OPL, con el propósito de garantizar el adecuado desarrollo de los procesos electorales ante posibles situaciones de riesgo.
· Brindar una guía de actuación a los órganos centrales y desconcentrados del Instituto para su aplicación de cómo deben actuar ante situaciones de riesgo que afecten el desarrollo de los procesos electorales en cualquiera de sus etapas.
· Establecer la base de coordinación a nivel desconcentrado con las autoridades competentes, definiendo alcances y compromisos correspondientes, a través de los instrumentos que se estimen necesarios.
Lo anterior, porque si bien es cierto la propia Sala Superior del TEPJF razonó que las autoridades electorales deben anticiparse y prevenir razonablemente afectaciones a los derechos de las personas; evaluar los riesgos que pudieran actualizarse en los procesos electivos particularmente para prevenir escenarios de riesgo derivados, entre otras, de la injerencia de la delincuencia organizada; actuar con la máxima diligencia para hacer frente a los factores internos y externos de riesgo de violencia electoral; y asumir las medidas preventivas que permitan una reacción más efectiva frente a hechos de violencia en la renovación de las autoridades públicas en el ámbito de los procesos electorales locales y federales; dichas obligaciones son compartidas con las autoridades encargadas de las tareas de seguridad del Estado mexicano de los distintos niveles de gobierno.
Ello es así, porque las autoridades de seguridad en colaboración con el INE y los OPL, en el ámbito de sus respectivas atribuciones debe proveer lo necesario a fin de garantizar instrumentalmente por medio de sus actuaciones, el derecho de la ciudadanía de participar en los procesos electivos para lo cual deben observar, como parte del Estado mexicano, el deber de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos políticos así como salvaguardar la integridad físicas de las personas que participan en los procesos electivos.
Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos [artículo 2] establece que, si el ejercicio de los derechos y libertades no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas, los Estados parte se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas que fueren necesarias para hacerlos efectivos.
Esto implica que en el caso las autoridades adopten todas las medidas administrativas o de otro carácter que sean necesarias para asegurar el pleno goce y ejercicio del derecho político de la ciudadanía de participar en los procesos electivos como es la renovación periódica de los poderes ejecutivo y legislativo, así como en los procesos de participación ciudadana directa.
Es por ello, que las autoridades de seguridad que fueron vinculadas por la Sala Superior del TEPJF a colaborar con el INE y los OPL, tienen el deber propio del Estado mexicano de coadyuvar y propiciar la obtención de todos los elementos para que sea factible garantizar y salvaguardar la integridad de las personas servidoras públicas y ciudadanía electora en general en posibles situaciones de riesgo, así como el adecuado desarrollo de los procesos electivos.
En ese sentido, a fin de acatar las sentencias de mérito, en el marco del Protocolo y los respectivos convenios de coordinación interinstitucional, se propone que a través de las mesas de coordinación de seguridad que reúnen a las dependencias de seguridad federales y estatales, se puedan atender las situaciones de riesgo que impacten en la organización de los procesos electivos y que pueda comprometer la integridad física de las personas servidoras públicas y la ciudadanía. Lo anterior, porque en materia de seguridad pública las referidas mesas de coordinación en términos del Programa Sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana 2020-2024(8) del Gobierno federal, contribuyen al suministro, intercambio y actualización de información en materia de seguridad.
En mérito de lo anterior, el Protocolo se conforma de los siguientes apartados:
1. Glosario
2. Presentación
3. Objetivos
4. Mesas de Coordinación
5. Protocolo de actuación
6. Ejercicio de atribuciones especiales
7. Preparación de la elección
8. Jornada Electoral
9. Actividades posteriores a la Jornada Electoral
ANEXO 1
ANEXO 2
Asimismo, el Protocolo se integra de 2 anexos. El primero de ellos relativo a las acciones Durante los Procesos Electorales.
El segundo titulado "Custodia solicitada a las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina de la documentación y materiales electorales", relativo a las acciones para la custodia solicitada a las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina de la documentación y materiales electorales.
Con la aprobación del Protocolo se busca mantener la eficacia de los trabajos del Instituto, al tiempo que se implementarán acciones para minimizar situaciones de riesgo en los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana. Para ello, se documentarán las acciones a fin de contar con elementos necesarios para una toma de decisiones informada o, en su caso, para documentar la debida diligencia por parte de las autoridades involucradas.
Además, en el Protocolo se describe la guía de actuación que contienen las medidas para garantizar el adecuado desarrollo de los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana directa ante posibles situaciones de riesgo, que contiene los aspectos a considerar para la toma de decisiones.
Las entidades federativas que consideren que en su territorio cuentan con factores de riesgo, es decir, todas aquellas situaciones que puedan aumentar la probabilidad de afectar el adecuado desarrollo de los referidos procesos electivos, deberán atender las medidas y recomendaciones que se señalen en las mesas de coordinación.
Para esos efectos, el Protocolo establece que la autoridad responsable competente en materia de seguridad deberá identificar las entidades, los distritos federales y/o locales o los municipios, que por diferentes causas representaron, representan o podrían representar situaciones de riesgo durante los procesos electorales, bajo los siguientes aspectos:
· Problemáticas de inseguridad.
· Problemáticas sociales.
· Problemas con la presencia de crimen organizado.
En ese sentido, se tomará en cuenta toda la información aportada por la o las autoridades de seguridad pública y que consideren, una situación de riesgo para alguna fase o etapa del proceso electoral. La información se deberá compartir entre las autoridades de seguridad con el INE y los OPL desde el inicio y hasta la conclusión del proceso electoral que corresponda. Lo mismo aplicará para los mecanismos de participación ciudadana directa, pues es indispensable que se cuenten con las mismas medidas que garanticen su adecuado desarrollo.
Además, las mesas coordinadoras en el marco de los convenios de coordinación interinstitucional podrán calificar las problemáticas en tres niveles para valorar las complicaciones:
Tipo I - Identificación: aquellas zonas, distritos y/o municipios que se encuentren en una condición latente a complicarse o a reactivarse, en caso de haber tenido antecedente de problemática.
Tipo II - Mediación: serán zonas, distritos y/o municipios en las que exista una complicación que podría resolverse con la participación de alguna de las autoridades que integren en las mesas.
Tipo III - Intervención: aquellas zonas, distritos y/o municipios donde la problemática requiera de la actuación inmediata y coordinada entre las autoridades del Estado y/o de seguridad pública correspondientes.
Finalmente, en acatamiento a las sentencias de mérito, el Protocolo precisa que en el ejercicio de las atribuciones especiales que tiene conferidas este Instituto, en el supuesto de que previo al inicio de un proceso electoral local o durante el desarrollo, se adviertan circunstancias que pongan en riesgo el desarrollo del mismo, se podrá poner a consideración del Consejo General del INE, la posibilidad de ejercer sus atribuciones especiales para asumir la realización de un proceso electoral local en cualquier etapa en que se encuentre, atribución prevista en los artículos 120; 121 numeral 2; 123 y 124 de la LGIPE, en relación con el artículo 39 del Reglamento de Elecciones.
En razón de lo anterior, el contenido del acuerdo, el Protocolo y sus anexos, deberá hacerse del conocimiento a los titulares de las Secretarías de Gobernación, SEDENA, Marina, Seguridad Pública; Centro Nacional de Inteligencia; Fiscalía General de la República; Fiscalía Especializada en Delitos Electorales; a los 32 OPL; a las Vocalías Ejecutivas Locales para que lo hagan del conocimiento a los titulares del Poder Ejecutivo Estatal.
Cabe precisar que para los procesos electorales locales 2022-2023 en Coahuila y el Estado de México, así como para los procesos electorales 2023-2024 se deberá de instrumentar el presente Protocolo.
Con base en las consideraciones expuestas, y con fundamento en lo previsto en el artículo 41, párrafo tercero, Base V, Apartado A, párrafos primero y segundo y B en relación con el 99 de la
Constitución; 4; 35; y 44, numeral 1, incisos gg) y jj) de la LGIPE, se emite el siguiente:
ACUERDO
PRIMERO. Se aprueba el Protocolo para prevenir factores de riesgo en los procesos electorales, los cuales forman parte integral del presente acuerdo.
SEGUNDO. Se instruye al Secretario Ejecutivo para que notifique el presente acuerdo y el Protocolo a los partidos políticos nacionales.
TERCERO. Se instruye a la Dirección Jurídica para que, dentro de las veinticuatro horas a su aprobación por el Consejo General, informe del presente acuerdo y del Protocolo a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en cumplimiento a las sentencias SUP-JRC-166/2021 y acumulados, así como SUP-JRC-101/2022.
CUARTO. Se instruye al Secretario Ejecutivo a hacer del conocimiento el presente acuerdo y el Protocolo a los Titulares de las Secretarías de Gobernación, Defensa Nacional, Marina, Seguridad Pública; Centro Nacional de Inteligencia, Fiscalía General de la República; y Fiscalía Especializada en Delitos Electorales para que lleven a cabo las acciones necesarias para su implementación y operación.
QUINTO. Se instruye al Secretario Ejecutivo a través de la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral a hacer del conocimiento el presente acuerdo y el Protocolo a las 32 vocalías ejecutivas locales, para que lleven a cabo las acciones necesarias para su implementación y operación.
SEXTO. Se instruye a las 32 vocalías ejecutivas locales a hacer del conocimiento de los Titulares de los 32 Poderes Ejecutivos Estatales y a las y los Vocales Ejecutivos Distritales de su Entidad, el presente acuerdo y el Protocolo.
SÉPTIMO. Se instruye a la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales para que a través del SIVOPLE haga del conocimiento de los 32 Organismos Públicos Locales Electorales, el presente acuerdo y el Protocolo para que lleven a cabo las acciones necesarias para su implementación y operación.
OCTAVO. El presente acuerdo y el Protocolo entrará en vigor el día de su aprobación por parte del Consejo General.
NOVENO. Publíquese el presente acuerdo en el Diario Oficial de la Federación, la Gaceta Electoral, así como en el portal de internet del Instituto Nacional Electoral y en NormaINE.
El presente Acuerdo fue aprobado en sesión extraordinaria del Consejo General celebrada el 14 de diciembre de 2022, por votación unánime de las y los Consejeros Electorales, Doctor Uuc-kib Espadas Ancona, Doctora Adriana Margarita Favela Herrera, Maestro José Martín Fernando Faz Mora, Carla Astrid Humphrey Jordán, Doctor Ciro Murayama Rendón, Maestra Dania Paola Ravel Cuevas, Maestro Jaime Rivera Velázquez, Doctor José Roberto Ruiz Saldaña, Maestra Beatriz Claudia Zavala Pérez y del Consejero Presidente, Doctor Lorenzo Córdova Vianello, no estando presente durante la votación la Consejera Electoral, Norma Irene De La Cruz Magaña.
El Consejero Presidente del Consejo General, Dr. Lorenzo Córdova Vianello.- Rúbrica.- El Secretario del Consejo General, Lic. Edmundo Jacobo Molina.- Rúbrica.
El Acuerdo y el anexo pueden ser consultados en las siguientes direcciones electrónicas:
Página INE:
https://www.ine.mx/sesion-extraordinaria-del-consejo-general-14-de-diciembre-de-2022/
Página DOF
www.dof.gob.mx/2022/INE/CGext202212_14_ap_25.pdf
________________________________
1 Consultable en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332025&fecha=10/02/2014#gsc.tab=0
2 Consultable en: https://www.te.gob.mx/EE/SUP/2021/JRC/166/SUP_2021_JRC_166-1090493.pdf
3 Consultable en: https://www.te.gob.mx/EE/SUP/2022/JRC/101/SUP_2022_JRC_101-1188153.pdf
4 Véase de los considerandos 515 al 527
5 Informe consultable en: https://www.idea.int/sites/default/files/publications/profundizando-la-democracia.pdf
6 Véase de los considerandos del 124 al128
7 Concepto de Arturo Alvarado Mendoza en Violencia política y electoral en las elecciones de 2018, citado por la Sala Superior del TEPJF en la sentencia SUP-JRC-166/2021 y acumulado.
8 Publicado en el DOF el 2 de julio de 2020, consultable en la liga de internet: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5596028&fecha=02/07/2020#gsc.tab=0