SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 107/2016, así como los Votos Concurrentes de la señora Ministra Ana Margarita Ríos Farjat y de los señores Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 107/2016
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRA PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA.
SECRETARIA: MONICA JAIMES GAONA.
Vo. Bo.
MINISTRA
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintitrés de enero de dos mil veinte.
Cotejó:
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación. Mediante escrito recibido el nueve de diciembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidente, promovió acción de inconstitucionalidad para solicitar la invalidez del artículo 64, en la porción normativa "saber leer y escribir y no tener antecedentes penales", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, reformada por Decreto número 930, publicado el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Señaló como autoridades emisoras de la norma a las siguientes:
I. Órgano Legislativo: Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
II. Órgano Ejecutivo: Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
SEGUNDO. Normas constitucionales y convencionales que se aduce violadas. Artículos 1o., y 18 de la Constitución Federal; 1o., 5.6 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 10.3 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
TERCERO. Texto de la norma cuya invalidez se solicita:
"Artículo 64. Para ser Jefe de Manzana o Comisario Municipal se requiere tener su domicilio en la manzana o caserío que le corresponde, un modo honesto de vivir, saber leer y escribir y no tener antecedentes penales."
CUARTO. Conceptos de invalidez. La promovente hizo valer los argumentos que en lo conducente se transcriben:
"ÚNICO. El artículo 64, en la porción normativa saber leer y escribir y no tener antecedentes penales' de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, es violatorio de los artículos 1o. y 18 constitucionales, por discriminar a las personas que no saben leer y escribir; y a las personas con antecedentes penales, por lo que también atenta contra el derecho de reinserción social, por ser una restricción desproporcionada. --- Así, el artículo establece los requisitos para ser Comisario Municipal, siendo impugnado el relativo a saber leer y escribir y no tener antecedentes penales', que puede generar prácticas discriminatorias que impidan a las personas que no cuenten con un nivel de educación elemental o que hayan cumplido una pena por la comisión de cualquier delito, desempeñar actividades correspondientes al cargo relativo dentro de su municipio. --- La redacción actual del artículo impugnado es susceptible de crear espectros discriminatorios con base en un nivel educativo (condición social) y de impedir la plena reinserción de los individuos, que sin importar el delito por el que hayan sido sentenciados, se verán imposibilitados para participar como Comisario Municipal. En ese tenor, se procede a realizar el análisis separado de los motivos de discriminación, primero analizando una discriminación por condición social en la exigencia de saber leer y escribir', y en un segundo punto estudiando una discriminación que se opone a la reinserción social en la parte y no tener antecedentes penales'. --- Discriminación por condición social: saber leer y escribir', --- La exigencia de
saber leer y escribir', como requisito para desempeñar el cargo de Comisario Municipal, limita la posibilidad de participar en la vida pública municipal en razón de una condición social como es el nivel educativo, lo cual resulta una limitante desproporcionada y, por tanto, discriminatoria al excluir a un grupo de personas de manera injustificada. --- La Constitución Federal, al prever explícitamente cualquier tipo de discriminación tiende a erradicar toda marginación y distinción injustificada que redunde en un perjuicio a la esfera de derechos humanos de las personas con el fin de generar una sociedad más democrática e incluyente. --- En ese sentido, el orden jurídico mexicano, en aras de la protección de la dignidad humana, como pilar fundamental de los derechos humanos reconocidos por el propio texto constitucional y los Tratados Internacionales excluye cualquier tipo de discriminación. --- Ajenas a este andamiaje de protección constitucional, resultan las disposiciones que generan supuestos de distinción injustificados. Tal es el caso del artículo ahora analizado, dado que incluye en su texto supuestos de diferenciación injustificada, cuyo resultado es la exclusión de un grupo de personas, en el caso específico, para ocupar un lugar en la administración municipal. --- Como se señaló, el artículo 64, en la porción normativa saber leer y escribir', se encuentra dentro del universo de disposiciones que crean diferencias infundadas, toda vez que exige tales conocimientos para participar en la administración y organización del Municipio lo cual representa un requerimiento excesivo y desproporcionado para realizar las actividades propias del Comisario Municipal. Más aún, cuando en comparación con la propia norma no se exige tales requisitos para realizar las actividades tanto de edil como de agentes o subagentes municipales. --- Por consiguiente, la obligación de proteger los derechos humanos reconocidos por la Constitución y por los Tratados Internacionales de los que México forma parte, y engloba eliminar las regulaciones que resulten discriminatorias y combatir las prácticas de este carácter a fin de asegurar la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas. --- En el marco internacional, el Comité de los Derechos Humanos en la Observación General No. 25 La participación en los asuntos públicos y el derecho de voto', estableció que nadie debe ser objeto de discriminación ni sufrir desventajas de ningún tipo, ni las personas pueden ser excluidas mediante la imposición de requisitos irrazonables o de carácter discriminatorio, como el nivel de instrucción. Dicho pronunciamiento es del tenor siguiente: --- 15. La realización efectiva del derecho y la posibilidad de presentarse a cargos electivos garantiza que todas las personas con derecho de voto puedan elegir entre distintos candidatos. Toda restricción del derecho a presentarse a elecciones, como la fijación de una edad mínima, deberá basarse en criterios objetivos y razonables. Las personas que de otro modo reúnan las condiciones exigidas para presentarse a elecciones no deberán ser excluidas mediante la imposición de requisitos irrazonables o de carácter discriminatorio, como el nivel de instrucción, el lugar de residencia o la descendencia, o a causa de su afiliación política. Nadie debe ser objeto de discriminación ni sufrir desventajas de ningún tipo a causa de su candidatura. Los Estados Partes deben indicar y explicar las disposiciones legislativas en virtud de las cuales se puede privar a un grupo o categoría de personas de la posibilidad de desempeñar cargos electivos.' --- En relación con lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia del Caso Yatama contra Nicaragua, ha señalado la necesidad de los principios de igualdad y no discriminación como fundamento jurídico del orden público nacional e internacional que permea todo el ordenamiento jurídico, lo cual queda en evidencia en la cita que a continuación se transcribe: --- 189. La Corte ha establecido que el deber general del artículo 2 de la Convención implica la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención, así como la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.' --- En ese sentido, el Estado tiene la obligación de eliminar cualquier norma que resulte ajena a la esfera de protección que los principios de igualdad y de no discriminación otorgan a todas las personas y, por tanto, si una norma que pertenece al orden jurídico nacional, ya sea de naturaleza estatal o federal, resulta contraria a tales principios, dicha norma debe entenderse como contraria al parámetro de regularidad del Estado Mexicano. --- En el caso concreto, al tratarse de una norma que considera inferior a un grupo determinado de personas, a saber, aquéllas que carecen de conocimientos de lectura y escritura, se traduce en una forma de discriminación con respecto al goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación es, en consecuencia, contradictoria a la Constitución Federal. --- En tal sentido se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Jurisprudencia P./J. 9/2016 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo I, Septiembre de 2016, Materia
Constitucional, Décima Época, página 112, del rubro y texto siguientes: --- PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. ALGUNOS ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PARÁMETRO GENERAL' (Se transcribe) --- No se omite mencionar que si bien, dentro de las actividades a realizar por el Comisario Municipal se encuentran: colaborar en las campañas de alfabetización emprendidas por las autoridades y expedir, gratuitamente, constancias de residencia y buena conducta para su certificación por el Secretario del Ayuntamiento, tales actividades no requieren de un nivel educativo específico, siendo que se trata de actividades colaborativas y más aún, siendo que podría implementarse un modelo de asistencia para las personas que lo requieran, con el fin de cumplir con las actividades. --- Por añadidura la norma impugnada establece requisitos que resultan desmedidos para las tareas a realizar por el Comisario Municipal, toda vez que su labor es de auxilio al Ayuntamiento, lo que resulta desproporcionado en comparación con otros cargos, cuando tales requisitos no son exigidos para desempeñar la labor del Presidente Municipal, de Síndico o de Regidor, lo que genera un supuesto discriminatorio en relación con otros cargos de mayor responsabilidad, y que tiene por base una discriminación con base en condición social, como lo es el nivel educativo -saber leer y escribir-. --- Por eso puede estimarse que la norma en cuestión genera supuestos de distinción injustificados, que no cumplen con una finalidad constitucional imperiosa, pues tal requisito no es exigido para ocupar cargos de elección popular, pero sí para las personas que quieran participar en el auxilio del ayuntamiento como Comisario Municipal, lo que hace obvio que la medida que estableció el legislador no se encuentra encaminada a cumplir con un fin, constitucionalmente válido y carece del mismo. --- Apoya a lo anterior la Jurisprudencia P./J. 10/2016 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo I, Septiembre de 2016, Materia Constitucional, Décima Época, página 8, del rubro y texto siguientes: --- CATEGORÍA SOSPECHOSA. SU ESCRUTINIO.' (Se transcribe). --- De modo similar la norma también puede ser discriminatoria, pues puede excluirse a personas que hablen una lengua indígena y no dominen el idioma español, por no cumplir con el requisito de saber leer y escribir. Debe señalarse que normas de este tipo, resultan especialmente discriminatorias y marginadoras de grupos vulnerables, tales como las comunidades indígenas que habitan en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Actualmente habitan en la entidad aproximadamente 81 12 505 personas, de las cuales 644 559 personas mayores de 5 años hablan alguna lengua indígena, lo que representa 9% de la población del Estado, de conformidad con los datos publicados en octubre de dos mil dieciséis por el INEGI. --- A mayor abundamiento, conviene poner en conocimiento a ese Tribunal Constitucional, que en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, 9 de cada 100 personas de 15 años y más, no saben leer ni escribir, por lo que el índice de personas analfabetas en el mismo asciende a 9.4% de la población total de personas analfabetas en todo el país, situación que coloca a este Estado en el lugar número 4° de los Estados con mayor población analfabeta, tan solo debajo de los Estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca. --- Las cifras citadas reflejan el espectro preponderante de personas que se verían imposibilitadas para ejercer el cargo de Comisario Municipal. Es decir, a pesar de la garantía constitucional relativa al derecho a la educación, cuando ésta se vea incumplida por la realidad social mexicana, se estigmatiza a las personas con un déficit de alfabetización y se les resta reconocimiento y participación social y comunal, como es la falta de acceso al cargo de Comisario Municipal, cuestión que lejos de ser susceptible de discriminaciones, debería propiciar la inclusión de las personas en tal situación. --- Discriminación y violación al derecho a la reinserción social: porción normativa y no tener antecedentes penales'. --- El establecimiento como requisito para desempeñar el cargo de Comisario Municipal no contar con antecedentes penales, genera una discriminación en las personas que tienen antecedentes penales, imposibilitándoles participar en la vida pública municipal indistintamente del delito y de la pena que hayan compurgado, lo cual resulta en una restricción desproporcionada contraria al principio de reinserción social. --- El punto que ahora se analiza, va encaminado a demostrar la inconstitucionalidad del requisito de no antecedentes penales como una prohibición absoluta y desproporcionada, sin ninguna distinción siquiera para el delito y la pena, que impiden ocupar el puesto de Comisario Municipal. --- Como se ha mencionado reiteradamente, el artículo 64 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave circunscribe requisitos injustificados que resultan excluyentes de sectores determinados de la población. --- De esos requisitos se desprende aquél que exige no tener antecedentes penales para poder desempeñarse como Comisario Municipal, lo cual resulta contrario al principio de proporcionalidad y a la vez discriminatorio, traduciéndose en una forma de
estigmatización de las personas que, habiendo cumplido con una sentencia penal, por cualquier delito del que se tratare, y teniendo cualquier pena cumplida, se ven imposibilitadas para el ejercicio de tales actividades, lo cual se contrapone de manera directa al principio de reinserción social. --- Derivado de la reforma constitucional del 18 de junio de 2008 el derecho a la reinserción social se configuró como el pilar del sistema penitenciario mexicano, considerándolo como el objetivo constitucional de la pena, siendo que toda persona que ha cometido un delito se aparta de la sociedad y la finalidad última de la pena es reinsertar al individuo a través de diversas herramientas, a la misma. --- Así se ha pronunciado el Tribunal Constitucional de nuestro país en la Jurisprudencia que se cita a continuación: P./J. 31/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo I, Diciembre de 2013, Materia Constitucional, Décima Época, página 124, del rubro y texto siguientes: --- REINSERCIÓN DEL SENTENCIADO A LA SOCIEDAD. SU ALCANCE CONFORME AL ARTÍCULO 18 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.' (Se transcribe). --- Bajo esta línea argumentativa, las personas que han sido privadas de su libertad con base en una sentencia penal se encuentran inmersos en un proceso de búsqueda de su reinserción a la sociedad, no obstante, el camino resulta muchas veces complicado, toda vez que implica discriminación y exclusión. --- Este requisito es común al momento de solicitar un empleo, además, resultan exigencias legales para quien pretende ocupar un cargo público. Sin embargo, tales requerimientos deben establecer un parámetro justificado para ser exigibles. En cambio, para el caso concreto, el artículo impugnado, además de carecer de una medida constitucionalmente exigible, no distingue entre los delitos dolosos ni los delitos culposos, además, no determina el bien jurídico que ha sido afectado y no prevé el grado de la pena por la cual se estaría inhabilitado para ocupar el cargo de Comisario Municipal. --- En ese orden de ideas, si la norma no establece una distinción clara respecto de los delitos que impiden el ejercicio del cargo, hace extensiva la prohibición tanto de delitos dolosos, como de delitos culposos, generando una contradicción constitucional contra el derecho humano a la reinserción social, toda vez que, por ejemplo, las personas que han cometido un delito culposo y han sido sentenciados por el mismo, automáticamente quedan invalidadas para ser Comisario Municipal. --- Adicionalmente, no existe una correlación entre esa prohibición absoluta de acceso a las personas que tienen antecedentes penales en relación del cargo de Comisario Municipal, es decir que no se justifican los fines y los medios de la norma. --- En comparación con la misma Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, que señala en su artículo 20 los requisitos para ser edil (Presidente Municipal, Síndicos, Regidores), así como para desempeñarse como agente y subagente del municipio, se hace una especificación, por la que se limita el requisito delitos dolosos', es decir, se constriñe el parámetro de prohibición. --- En tanto que, en el caso de los Comisarios Municipales se exije carecer de cualquier tipo de antecedentes penales sin limitar el parámetro de los mismos, pues ni siquiera se distingue la pena, por lo que los sentenciados con pena de amonestación o trabajos a la comunidad o una pena mínima privativa de la libertad quedarían imposibilitados para ejercer el puesto. --- En ese sentido esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos se ha pronunciado sobre el tema de antecedentes penales en el Pronunciamiento sobre Antecedentes Penales del presente año 2016' en el que, en síntesis, se estableció lo siguiente: --- Que es necesario considerar que los antecedentes penales forman parte del pasado de la persona y se encuentran dentro de su vida privada y que no desea que otros conozcan por el riesgo a ser discriminado. El que se garantice ese derecho a la vida privada que puede significar una segunda oportunidad, de suyo, representa el derecho a la reinserción social efectiva. --- Que debe privilegiarse el derecho a la reinserción social efectiva como un derecho exigible que permita que las personas que han egresado de prisión tras haber cumplido su sentencia, no sean estigmatizadas y se les ofrezca la oportunidad de vivir en igualdad, como un miembro más de la comunidad, siendo uno de los elementos clave para ello, el que se protejan sus datos personales. --- Para esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos resulta fundamental garantizar el derecho a una reinserción social efectiva, para lo cual, las personas que han cumplido con una sentencia penal no deben ser estigmatizadas ni discriminadas en razón a sus antecedentes penales, toda vez, que al encontrarse en un proceso de readaptación social, resulta fundamental que la propia sociedad les brinde la oportunidad de reintegrarse plenamente. --- Razones por las cuales, este Organismo Constitucional considera que la norma que ahora se impugna se aleja de los fines perseguidos por el principio de reinserción social y resulta discriminatoria y estigmatizaste y por tanto contraria al texto de la Norma Fundante."
QUINTO. Admisión. Mediante proveído de Presidencia de doce de diciembre de dos mil dieciséis se ordenó formar y registrar el expediente y turnarlo a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. El día trece siguiente se admitió a trámite el asunto, se ordenó requerir a las autoridades que emitieron la norma impugnada, para que rindieran sus informes de ley, y se acordó dar vista al Procurador General de la República.
SEXTO. Returno. Por acuerdo de catorce de marzo de dos mil diecinueve, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó el returno del presente asunto a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa, para la formulación del proyecto de resolución.
SÉPTIMO. Informe rendido por el Poder Legislativo del Estado de Veracruz. María Eliza Manterola Saínz, en su carácter de Presidenta de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz de Ignacio de la Llave, rindió el siguiente informe: (Fojas 65 a 72 del expediente)
"CAUSAL DE IMPROCEDENCIA
[...]
Se considera que la demanda que da origen al presente juicio es promovida fuera de tiempo, atendiendo a que el artículo 64 existe desde su expedición, esto es desde el día 05 de enero de 2001 y precisamente fue en ese momento cuando se establecieron cuáles son los requisitos que se necesitan para ser jefe de manzana, entre los cuales se destaca, que quien desempeñe dicho puesto deberá saber leer y escribir y no tener antecedentes penales, razón por la cual, el término para impugnar los requisitos de elegibilidad del representante del ayuntamiento en las manzanas feneció desde el día 19 de febrero del año 2001, para llegar a dicho razonamiento, se debe tener en cuenta que contrario a la interpretación que hace nuestro máximo órgano de protección a los Derechos Humanos, solamente se hizo la adición de la figura de Comisario Municipal, nunca se agregaron o determinaron más requisitos para su elegibilidad. Por lo que se tiene que estar a la adición que se hizo al Artículo 64, que es la figura de los Comisarios Municipales, mas no los requisitos de elegibilidad, que datan de hace más de 16 años, los cuales no se pueden revisar en este momento. --- Hecho lo anterior y una vez que ha sido establecida la causal de improcedencia, se señala la validez del artículo impugnado: --- a) Decreto número 230 que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz, fue expedido por esta entidad legislativa, en uso de la facultad que le confieren los artículos 33, fracción I, y 38 de la Constitución Política Local; 18, fracción I, y 4, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, 75 y 76 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo, de ahí la legalidad de dicho ordenamiento legal. --- b) Esta entidad legislativa cumplió con las formalidades esenciales del proceso legislativo que se prevé en los artículos 34 y 35 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, ya que las reformas y adiciones a diversos artículos de la Ley Orgánica del Municipio, fue iniciativa del Grupo Legislativo del partido Acción Nacional, en sesión de 14 de mayo de 2015. --- [...] --- c) Correlacionado con lo anterior esta soberanía dio cabal cumplimiento a las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, según lo previsto por el artículo 35 de la Constitución Política del Estado de Veracruz. --- Señalada la validez del numeral impugnado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, es preciso referirnos a la inoperancia y a lo infundado que resultan los conceptos de invalidez hechos valer por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. --- Resulta infundado el único concepto de invalidez que considera que es un acto discriminatorio, el solicitar a un Comisario Municipal sepa leer y escribir; lo que se debe tener en cuenta es que el solicitar determinados requisitos para utilizar el cargo en mención, no se puede considerar un acto que impida a las personas que no tengan nivel de educación elemental acceder a dicho cargo, es un simple un requisito de elegibilidad. --- Se debe entender que la figura del Comisario Municipal representa la inclusión en la vida del municipio de las localidades en que tenemos menos de 500 habitantes, en las que no exista un representante de municipio, fue así que el Congreso del Estado atendió la iniciativa que representara el grupo Legislativo del partido Acción Nacional y en la que atendiendo al último censo de la población del Estado Mexicano, revela que la ranchería no es la unidad habitacional de menor tamaño que existe en México, pues se implementaron los caseríos dispersos, en los cuales los habitantes representaban menos de 500 habitantes, en ese tenor fue necesario reconocer en el artículo 10 de nuestra Ley Orgánica de Municipio Libre, que en el territorio estatal también existen caseríos y es en estas unidades donde no existe un representante del Ayuntamiento. --- Correlacionado con lo anterior los caseríos en el estado de Veracruz existen y se encuentran lejanos a las rancherías por lo que su ubicación geográfica y distancia dificulta la obtención de servicios públicos al ser poblaciones de baja densidad y con alto índice de marginación, razón por la cual debe existir UN
AUXILIAR PERMANENTE PARA ATENDER LAS NECESIDADES PÚBLICAS DE LOS HABITANTES DEL CASERÍO Y QUE PARTICIPE DE MANERA ACTIVA DE ACUERDO A LAS ACTIVIDADES QUE REALIZA UN JEFE DE MANZANA. --- La figura del Comisario Municipal representa a los Órganos del Ayuntamiento y los auxilia en el cumplimiento de bandos de policía y buen gobierno; y según lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley Orgánica ejecuta resoluciones y acuerdos que instruya el Ayuntamiento; informa al Presidente Municipal de los asuntos relacionados con su cargo, promueve la vigilancia del orden público del caserío, promueve el establecimiento de servicios públicos, actúa como conciliador o mediador y orienta a las partes a acudir a un centro de justicia alternativa, auxilia a las autoridades federales, estatales o municipales, participa en las campañas de alfabetización y expide constancia de residencia y buena conducta para su certificación en el Ayuntamiento. --- De igual manera, el artículo 96 Bis determina que el Comisario Municipal tendrá voz y voto para las concesiones para prestaciones de servicios municipales, el artículo 103 determina que el Ayuntamiento podrá celebrar convenio siempre y cuando se haya escuchado la opinión de los Comisarios Municipales; en materia de presupuesto el Comisario elaborará un proyecto de aquellos servicios públicos que necesite el caserío, resulta incongruente que la CNDH pida que un ente representante del ayuntamiento, el cual garantiza servicios y protege los derechos de los habitantes de un caserío, no sepa leer ni escribir, a pesar de todas las facultades y derechos que debe propiciar y proteger este representante del ayuntamiento en los caseríos, pues según sus actividades que anteriormente se transcribieron la representación de los habitantes del Ayuntamiento debe ser efectiva y se deben proteger y garantizar los derechos de los habitantes y esta situación solamente se debe a que el Comisario Municipal se entere y pueda hacer saber al ayuntamiento las necesidades del caserío, y esto solo se puede hacer a través de la lectura y la petición que se hace mediante un escrito. --- No se puede considerar que el solicitar requisitos para obtener la representación de las autoridades municipales en un caserío sea inconstitucional, porque la propia Constitución prevé en su artículo 35, fracción VI, que los ciudadanos tienen derecho a ser nombrados para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley. En ese tenor la propia Constitución Federal da facultad a los órganos del Estado a establecer cuáles son las cualidades y características que debe tener la persona que desempeñará un empleo o comisión del servicio público, por lo que se debe considerar constitucional el hecho de pedir los requisitos de saber leer y escribir a aquellos miembros que integran parte esencial de la estructura del Ayuntamiento. --- Resulta ilustrativo que la CNDH se refiera a la Observación General número 25 relativa a la participación de los ciudadanos en el servicio público y en el derecho del voto, sin embrago, el asunto que nos ocupa nada tiene que ver con situaciones políticas relativas al derecho al voto y elegibilidad de representantes populares, pues el Comisario Municipal es una figura administrativa que auxilia a cumplir sus labores a los Ayuntamientos del Estado de Veracruz, en ese tenor el nombramiento de Comisario Municipal, es una facultad discrecional del cabildo para determinar quién va a representar administrativamente al ayuntamiento en un caserío, diferencia entre lo político que regula la Observación General antes mencionada. --- En el caso que nos ocupa no es aplicable el caso YATAMA CONTRA NICARAGUA, pues dicho asunto de la Corte es referido a la protección de los derechos políticos y a la participación de los pueblos originarios en una contienda electoral y efectivamente le pide al Estado de Nicaragua que garantice debidamente el derecho de participar a los pueblos indígenas en una contienda electoral. Dicho asunto nada tiene que ver con los requisitos de elegibilidad que nos ocupa con las características esenciales a un candidato para ser servidor público, por lo que no se puede atender dicho argumento. --- Se considera que el organismo actor confunde el nivel educativo de una persona con la capacidad de saber leer y escribir de un individuo, el Congreso del Estado al establecer los requisitos que necesita el Comisario para ocupar el cargo, sólo pidió que supiera leer y escribir mas no que tuviera grado académico alguno, esta situación no es desproporcionada con las figuras del Presidente Municipal, del Síndico o del Regidor, pues los mismos se encuentran en la cabecera municipal y tienen derecho a oficinas con secretarias y asesores, por lo que no importa que un Presidente Municipal y demás figuras afines sepa leer o escribir cuando su puesto tiene derecho a contratar personas que auxilien en las labores que ejerce; situación que no ocurre con el Comisario Municipal quien es sólo una persona en un caserío y tiene la representatividad del Ayuntamiento, sin presupuesto para contratar colaboradores que hagan de asesores o secretarios. --- El hecho de solicitar que quien utilice el cargo de Comisario Municipal no tenga antecedentes penales es una situación que actualmente no es aplicable porque se debe tener en cuenta que el artículo Cuarto de la Ley Nacional de Ejecución Penal determina que las disposiciones contrarias a dicha ley quedaran abrogadas, es así que el requisito del artículo 64 impuesto en 2001, relativo a no tener antecedentes penales, dejó de tener vigencia cuando se emitió la ley de ejecución relativa, pues en su artículo 4 se advierte lo siguiente: Igualdad. Las personas sujetas a esta ley deben recibir el mismo
trato y oportunidades para acceder a los derechos reconocidos por la Constitución, Tratados internacionales y la legislación aplicable, en los términos y condiciones que éstas señalan. No debe admitirse discriminación motivada por origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la responsabilidad familiar, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y con el objeto de anular o menoscabar los derechos y las libertades de las personas.' --- Por los argumentos expuestos es procedente que se decrete la validez del artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz.
[...]"
OCTAVO. Informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Miguel Ángel Yunes Linares, Gobernador del Estado de Veracruz, rindió el siguiente informe: (Fojas 184 a 188 del expediente).
"... en la especie se estima aplicable la causal contenida en la fracción VII del artículo 19, concatenado con el artículo 60, por haberse presentado la demanda fuera del plazo de treinta días establecido por la norma. --- Para arribar a tal conclusión es necesario precisar la norma que el promovente de la acción de inconstitucionalidad impugna. --- Así, se desprende del escrito de demanda que el demandante solicita la invalidez del artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Veracruz, específicamente en la porción normativa saber leer y escribir y no tener antecedentes penales' En otras palabras, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se ciñe a reclamar la invalidez de dicha porción normativa, no así del artículo en su integridad. --- Luego, conviene establecer la fecha en la que la norma impugnada fue publicada en el correspondiente medio oficial para, de esa manera, encontrarse en condición de verificar si su impugnación se efectuó en el plazo previsto por ley reglamentaria. --- De ese modo, se tiene que la porción normativa específicamente reclamada por el promovente, a saber, los requisitos saber leer y escribir y no tener antecedentes penales' data desde la publicación de la Ley Orgánica del Municipio libre en la Gaceta Oficial del Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, el día cinco de enero de 2001. --- Por lo tanto, si la publicación de la norma impugnada sucedió quince años atrás, resulta inconcuso que el plazo de treinta días naturales previsto por el artículo 60 de la Ley Reglamentaria, transcurrió en exceso. --- Ahora bien, no obsta a lo anterior que la promovente aduzca que con motivo de la reforma a la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, publicada el día nueve de noviembre de dos mil dieciséis en la Gaceta Oficial del Órgano de Gobierno del Estado de Veracruz, mediante la cual se reformó el artículo 64 mencionado, deba considerarse la norma como un nuevo acto legislativo. --- Lo anterior deviene equivocado en virtud de que no se reúnen los aspectos establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para poder hablar de un nuevo acto legislativo a saber: (Se transcribe).--- (...)--- En la especie la reforma a la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, entre la que se encuentra comprendida la reforma al artículo 64 de dicho ordenamiento, sí fue producto de un procedimiento legislativo agotado en cada una de sus etapas. --- Sin embargo, tomando en consideración que lo que la promovente de la acción de inconstitucionalidad reclama es esencialmente la porción normativa saber leer y escribir y no tener antecedentes penales' se estima desacertado considerar que la norma impugnada reúne el aspecto formal, consistente en haberse llevado a cabo un proceso legislativo. --- Lo anterior se estima así, pues como ya se dijo, la porción normativa materia de la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa fue producto de un proceso legislativo que culminó con la publicación de la reforma de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el día nueve de noviembre de dos mil dieciséis, por lo contrario, fue producto del diverso proceso legislativo que derivó en la publicación del ordenamiento de referencia en fecha cinco de enero de dos mil uno. ---En cuanto hace al segundo aspecto, se estableció que éste consiste en que la modificación debe ser sustantiva o material, aclarando que dicho aspecto se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto'. --- A mayor abundamiento, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 11/2015 y 28/2015, la Suprema Corte de Justicia de la Nación expuso que el ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue' --- En la especie, se reitera que la reforma al artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz no modificó la porción normativa reclamada, pues ésta se mantiene en los términos en que fue aplicada en el año dos mil uno. El objeto de la reforma consistió en incluir al comisario Municipal como auxiliar del ayuntamiento, en las mismas condiciones que el jefe de manzana. --- De ahí que el ajuste que tuvo la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz en modo alguno produzca un efecto normativo distinto respecto de la porción impugnada, dado que tal porción no sufrió modificación alguna. --- En tales condiciones, al no reunirse ninguno de los aspectos necesarios para hablar de un nuevo acto
legislativo, el plazo para la impugnación de la porción normativa saber leer y escribir y no tener antecedentes penales' del artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, debe computarse a partir del día cinco de enero de dos mil uno que fue la fecha en que se publicó la porción normativa. --- De ese modo, si la presentación de la demanda ocurrió el día nueve de diciembre de dos mil dieciséis, es inconcuso que esta resulta extemporánea y, por consistente, improcedente la solicitud de declaración de invalidez."
NOVENO. Intervención del Procurador General de la República. A continuación se transcribe la parte conducente del pedimento respectivo:
"...La causal de improcedencia hecha valer por los poderes legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz deviene infundada. A fin de acreditar lo enunciado, es necesario apoyarnos en la jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.): ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.' (Se transcribe). --- De la jurisprudencia que antecede se desprende que para que se analice un nuevo acto legislativo deben reunirse, los siguientes aspectos: --- (Se transcriben). ---- Por tanto, de conformidad con la jurisprudencia que precede, en términos generales, es esencial que para que se considere un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación, deba llevarse a cabo el proceso legislativo en su integridad y con el mismo se deben actualizar verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, esto es, existan cambios normativos que modifiquen sustancialmente la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto. --- Por lo que, en el caso concreto, se advierte que la norma impugnada cumplió con el criterio formal de haber llevado a cabo un procedimiento legislativo, del que derivó el Decreto 930 mediante el que se adicionó al artículo 64 de la Ley Número 9 Orgánica Municipal de Veracruz. --- Por su parte, la porción normativa que dispone: o Comisario Municipal' que se relaciona directamente con la porción normativa que señala; saber leer y escribir y no tener antecedentes penales' actualiza un nuevo acto legislativo, ya que dichos requisitos impactan de forma directa en el acceso al cargo del Comisario Municipal. --- Razón por la cual, se reitera que lo conducente es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare infundada la causal de improcedencia hecha valer por los poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad. --- Ahora bien, a fin de sostener la inconstitucionalidad advertida, la CNDH planteó: IV. CONCEPTO DE INVALIDEZ. --- (Se transcribe). --- V. INFORMES. (Se transcribe).--- VI. OPINIÓN DE LA PGR.--- Toda vez que la porción normativa cuestionada cuenta con dos planteamientos distintos, el estudio del fondo del asunto se realiza en los apartados que proceden: --- 6.1 Requisitos consistentes en saber leer y escribir. --- Esta representación social considera que contrario a lo manifestado por la CNDH, el artículo 64 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz en la porción normativa que establece saber leer y escribir' no es inconstitucional, ya que constituye una restricción válida y legítima. --- Respecto de dicha restricción, la SCJN cuenta con un precedente en el que determinó que es un requisito válido el saber leer y escribir'. Esto es verificable en las consideraciones vertidas por el Máximo Tribunal al pronunciarse en la acción de inconstitucionalidad 27/2013 y sus acumuladas 28/2013 y 29/2013, en la que se cuestionó el que a quienes quisieran acceder al cargo de diputados locales contaran con dicho requisito de elegibilidad. A través de dicho medio de control constitucional se precisó lo siguiente: --- Luego entonces, lo primero que debe analizarse es si el requisito consistente en saber leer y escribir, exigido por la Constitución Política de lo Estado de Durango para ser integrante del Congreso Local, se ajusta o no a la Constitución Federal, tanto a su contenido dogmático (derechos humanos de fuente nacional e internacional) como orgánico.' ---Para tal efecto, debe tenerse en cuenta el marco normativo aplicable en materia de derechos humanos: --- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
ARTÍCULO 1. (Se transcribe). --- PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS. --- ARTÍCULO 2. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 25. (Se transcribe). --- CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. --- ARTÍCULO 23. (Se transcribe). --- En la especie, nos encontramos precisamente ante un requisito establecido en razón de la instrucción, que genera una distinción entre los ciudadanos interesados en ocupar el cargo de diputado local que saben leer y escribir y los que no. --- El hecho de establecer una distinción no implica per se un acto discriminatorio, como lo han sostenido esta Suprema Corte y la Corte Interamericana, al igual que el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, al considerar que "el goce en condiciones de igualdad de los derechos y libertades no significa identidad de trato en toda circunstancia" y que "no toda diferenciación de trato constituirá una discriminación, si los criterios para tal diferenciación son razonables y objetivos y lo que se persigue es lograr un propósito legítimo en virtud del Pacto (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). --- La Primera Sala lo ha definido de la siguiente manera: --- "Décima Época. Instancia:
Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro: XX, Mayo de 2013, Tomo 1. Tesis: 1a. CXXXIX/2013 (10a.). Página: 541. --- IGUALDAD JURÍDICA. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.' --- (Se transcribe). ---
--- Conforme a lo enunciado se desprende que dichas consideraciones deben ser aplicadas mutatis mutandi en el caso a estudio, puesto que, si bien es cierto, el cargo de Comisario Municipal no es de elección popular, también lo es que constituye una figura auxiliar del ayuntamiento. --- Lo anterior, ya que como se advirtió en párrafos precedentes, de conformidad con el artículo 65 de la Ley Orgánica Municipal, el Comisario Municipal cuenta con las atribuciones siguientes: (i) Ejecuta las resoluciones y los acuerdos que instruya el Ayuntamiento; informa al Presidente Municipal de los asuntos relacionados a su cargo; (ii) promueve la vigilancia del orden público del caserío y el establecimiento de servicios públicos; (iii) actúa como conciliador o mediador y orienta a las partes a acudir a un centro de justicia alternativa; (iv) auxilia a las autoridades federales, estatales o municipales; participa en las campañas de alfabetización y (v) expide constancias de residencia y buena conducta para su certificación en el Ayuntamiento. ---- Por lo que para el establecimiento de los requisitos para desempeñar el cargo de Comisario Municipal, existe una amplia libertad de configuración de las legislaturas estatales y resulta válida la restricción impuesta, en el sentido de que quienes deseen aspirar al cargo en cita requieran saber leer y escribir. --- En este sentido, el legislador local válidamente estableció como elemento distintivo para ser Comisario Municipal saber leer y escribir' aspecto que tiene como finalidad que las personas que lleguen a ocupar el cargo cuenten con los conocimientos básicos para desempeñar correctamente las funciones inherentes al cargo, dada la importancia y complejidad que representa la función como auxiliar del Ayuntamiento encargado de procurar que se cumplan los bandos de policía y de gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en el municipio respectivo, lo cual implica la necesidad de conocer la normativa vigente y la capacidad para realizar las tareas de la organización municipal. --- En efecto, dicha finalidad resulta ser constitucionalmente válida, ya que la adecuada representación y el impulso al derecho municipal son cuestiones de interés público de las que depende que los derechos y prerrogativas de los gobernados se protejan de forma adecuada y que el Estado cuente con las bases necesarias para garantizar su progreso. De este modo, saber leer y escribir constituye un medio razonable para alcanzar el fin perseguido, pues las actividades y labores propias del cargo así lo demandan. --- Así, el requisito exigido por la Ley Orgánica Municipal del Estado de Veracruz no puede estimarse discriminatorio, al descansar sobre una base objetiva y razonable que persigue una finalidad constitucionalmente válida, como es la adecuada representación de los gobernados; sostener lo contrario, traería consigo un efecto contraproducente que generaría la desprotección de los derechos de los habitantes por parte de sus representantes (caserío), pues el hecho de permitir que se nombre a alguien que no cuenta con los conocimientos básicos que le permitan desempeñar su función a cabalidad, provocaría que sus derechos e intereses no fueran protegidos de la mejor manera. --- Razón por la cual se estima que lo conducente es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la constitucionalidad de la porción normativa que dispone: saber leer y escribir' --- 6.2 Requisito consistente en no contar con antecedentes penales. --- El articulo impugnado en la porción normativa que señala no contar con antecedentes penales' como requisito para obtener el cargo de Comisario Municipal, transgrede el derecho a la reinserción social, previsto por el artículo 18 de la CPEUM. --- A partir de la reforma al artículo 18 de la CPEUM, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, se sustituyó el término readaptación social' por el de reinserción del sentenciado a la sociedad', por lo que este último reconoce a la delincuencia como un problema social y no individual, en tanto que su fin ya no es el de readaptar, sino el de regresar al sujeto a la vida en sociedad, a través de un conjunto de actividades y programas diseñados para permitir a las personas condenadas a pena privativa de la libertad en los establecimientos de reclusión su regreso a la sociedad. --- Asimismo, dicha reforma estableció el sistema penitenciario -en sustitución del sistema penal-, el cual, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 18, se organizará sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir. --- En este sentido, las personas que han sido privadas de su libertad y que han cumplido con una sentencia penal, se encuentran en la búsqueda de integrarse nuevamente a la sociedad. --- Por lo que, si la reinserción social no finaliza con el cumplimiento de la pena privativa de la libertad, pues la intención es que el sentenciado cuente con las condiciones necesarias para reinsertarse a la sociedad, es que se actualiza la inconstitucionalidad de la porción normativa que determina que quien aspire al cargo de Comisario Municipal no cuente con antecedentes penales. --- Lo anterior, en tanto que el exigir dicho requisito
implica una restricción desproporcionada e injusta que impide que la persona acceda a dicho cargo. Esto, ya que el legislador de Veracruz dejó abierta la restricción sin hacer alusión a que se trate de un delito de carácter doloso' o culposo', de ahí la inconstitucionalidad advertida. --- En este sentido, además de la violación al principio de reinserción social, se actualiza una vulneración al principio de discriminación, en tanto que estigmatiza a aquellas personas que consideren necesario participar en los aspectos públicos de los municipios del Estado de Veracruz. --- Se advierte lo anterior, ya que si bien es cierto, que conforme a lo enunciado por la SCJN en la tesis jurisprudencial PC.XXII. J/IP (10a.), el especificar que los procesos penales derivados de los procesos seguidos por delitos no graves prescriben, no menoscaban los derechos de las personas a pesar de ser un requisito limitativo; también lo es que, en efecto, el legislador local en la porción normativa impugnada, no precisa un parámetro justificado para ser exigible, toda vez que no establece una distinción clara para el ejercicio del cargo entre los delitos dolosos y culposos, ni prevé el grado de la pena por lo que crea una restricción inflexible, la cual contraviene el derecho humano a la reinserción social. [...]".
DÉCIMO. Cierre de instrucción. Recibidos los alegatos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, mediante proveído de tres de marzo de dos mil diecisiete se decretó el cierre de la instrucción (foja 263 de autos).
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que en ella se plantea la posible contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por una norma de carácter general.
SEGUNDO. Oportunidad. La acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
El artículo 60(1) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales, y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiere publicado la norma impugnada.
De conformidad con lo anterior, el cómputo inició el jueves diez de noviembre y venció el viernes nueve de diciembre, ambos de dos mil dieciséis, ya que la norma reclamada fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, el miércoles nueve de noviembre de dos mil dieciséis.
Si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el nueve de diciembre de dos mil dieciséis, se debe concluir que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente, tal como aquí se demuestra:
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TERCERO. Legitimación. La acción de inconstitucionalidad fue presentada por parte legítima.
Legitimación en la causa. El artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal faculta a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para promover ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), así como tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.
La presente acción de constitucionalidad es promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra del artículo 64, en la porción normativa "saber leer y escribir y no tener antecedentes penales", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, reformada por Decreto número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicho Estado, el día nueve de noviembre de dos mil dieciséis.
Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, aplicable en términos del diverso numeral 59 de la propia ley, la Comisión promovente cuenta con legitimación en la causa, pues impugna disposiciones de carácter general contenidas en una ley local, que considera contrarias a la Constitución Federal.
Legitimación en el proceso. Por su parte, el artículo 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dispone lo siguiente:
"ARTÍCULO 15.- El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
I.- Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional;
...
XI.- Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y, [...]".
Consta a fojas 29 del expediente copia certificada del oficio DGPL-1P3A.-4858 de trece de noviembre de dos mil catorce, por medio del cual el Pleno del Senado de la República eligió a Luis Raúl González Pérez como Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para el periodo comprendido del 2014-2019. Así, se debe colegir que dicho funcionario tiene legitimación activa en el proceso para ejercitar la acción de inconstitucionalidad de mérito.
CUARTO. Causa de improcedencia. Los Poderes demandados hicieron valer la relativa a la extemporaneidad de la acción de inconstitucionalidad(2).
Argumentan que el artículo combatido no constituye un nuevo acto legislativo, pues no ha sufrido reforma sustancial alguna, ni se reclama su aplicación concreta, por ello, si no se combatió en el momento procesal oportuno (es decir, cuando se emitió) no es posible analizar su constitucionalidad.
Es infundado el planteamiento, este Tribunal Pleno, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que existe un nuevo acto legislativo cuando se presente una modificación que produce un efecto normativo en el texto de la disposición a la que pertenece el propio sistema.
En el caso, hubo una reforma a la ley, el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, que permite considerar a la norma impugnada como un nuevo acto legislativo, independientemente de que no se haya modificado la porción "saber leer y escribir y no tener antecedentes penales", pues lo cierto es que se llevó a cabo un proceso legislativo (criterio formal), que culminó con el Decreto número 930 de la Legislatura del Estado y la modificación normativa que se dio fue sustantiva.
En efecto, el texto del precepto combatido, antes y después de la reforma es el siguiente:
| ANTES DE LA REFORMA DE 9 DE NOVIEMBRE DE 2016 | DESPUÉS DE LA REFORMA DE 9 DE NOVIEMBRE DE 2016 |
| ARTÍCULO 64. Para ser Jefe de Manzana se requiere tener su domicilio en ella, un modo honesto de vivir, saber leer y escribir y no tener antecedentes penales. | Artículo 64. Para ser Jefe de Manzana o Comisario Municipal se requiere tener su domicilio en la manzana o caserío que le corresponde, un modo honesto de vivir, saber leer y escribir y no tener antecedentes penales. |
Así, de manera contraria a lo que se alega, es oportuna la promoción de la demanda, puesto que la inclusión de la figura de Comisario Municipal, al que se le exigen determinados requisitos para acceder al cargo, constituye un nuevo acto legislativo.
Esta determinación encuentra sustento en la jurisprudencia siguiente:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de
inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema." Décima Época. Registro 2012802. Pleno. Jurisprudencia. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I. Materia Común. Tesis: P./J. 25/2016 (10a.). Página 65.
Al no existir ningún otro planteamiento de improcedencia, ni advertir de oficio causa alguna, procede analizar los conceptos de invalidez propuestos.
QUINTO. Estudio de fondo. La parte actora aduce, en síntesis, dos argumentos de inconstitucionalidad e inconvencionalidad:
- La exigencia de "saber leer y escribir", como requisito para desempeñar el cargo de Comisario Municipal, limita la posibilidad de participar en la vida pública municipal en razón de una condición social como es el nivel educativo, lo cual resulta una limitante desproporcionada y discriminatoria, al excluir a un grupo de personas de manera injustificada.
- El establecimiento como requisito para desempeñar el cargo de Comisario Municipal de "no contar con antecedentes penales", genera una discriminación en las personas que tienen antecedentes penales, imposibilitándoles participar en la vida pública municipal indistintamente del delito y de la pena que hayan compurgado, lo cual resulta en una restricción desproporcionada contraria al principio de reinserción social.
El primero de los planteamientos es infundado.
La porción normativa que se impugna forma parte del Capítulo IX, relativo a los jefes de manzana, comisario municipal y organismos auxiliares; las normas que componen el capítulo disponen que:
"CAPÍTULO IX
DE LOS JEFES DE MANZANA, COMISARIO MUNICIPAL Y ORGANISMOS AUXILIARES
Artículo 63. Los Jefes de Manzana y el Comisario Municipal son auxiliares del Ayuntamiento encargados de procurar que se cumplan los bandos de policía y gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en el municipio al que pertenezcan.
Los Jefes de Manzana y el Comisario Municipal serán designados por el Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal.
Artículo 64. Para ser Jefe de Manzana o Comisario Municipal se requiere tener su domicilio en la manzana o caserío que le corresponde, un modo honesto de vivir, saber leer y escribir y no tener antecedentes penales.
Artículo 65. Los Jefes de Manzana y el Comisario Municipal tendrán las atribuciones siguientes:
I. Ejecutar las resoluciones y acuerdos que le instruya el Ayuntamiento, dentro de la circunscripción territorial correspondiente a su nombramiento;
II. Informar al Presidente Municipal de todos los asuntos relacionados con su cargo;
III. Promover la vigilancia del orden público;
IV. Promover el establecimiento de servicios públicos;
V. Actuar como conciliador o mediador en los conflictos que se les presenten y en su caso orientar a las partes, a acudir ante algún centro de Justicia Alternativa o Centro de Mediación y Conciliación de la Fiscalía General, ambas del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
VI. Auxiliar a las autoridades federales, estatales o municipales, en el desempeño de sus atribuciones;
VII. Colaborar en las campañas de alfabetización emprendidas por las autoridades;
VIII. Expedir, gratuitamente, constancias de residencia y buena conducta para su certificación por el Secretario del Ayuntamiento; y
IX. Poder solicitar la implementación de programas de vigilancia, prevención, supervisión y de apoyo a la seguridad pública, así como de acciones de promoción de la cultura de la seguridad pública, seguridad vial, protección civil, prevención del delito y adicciones, entre otras; y
X. Procurar todo aquello que tienda al bienestar de la comunidad.
Artículo 66. Son organismos auxiliares de los Ayuntamientos los Comités y Patronatos que constituyan sus habitantes para la realización de obras de beneficio colectivo."
Los artículos disponen que los comisarios municipales son auxiliares del Ayuntamiento, encargados entre otras cosas de procurar que se cumplan los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en el municipio al que pertenezcan. Establecen, además, dentro de sus atribuciones, colaborar en las campañas de alfabetización y expedir constancias de residencia y buena conducta para su certificación por el Secretario del Ayuntamiento.
Pues bien, atendiendo a la naturaleza de las funciones que le son encomendadas al comisario municipal, este Tribunal Pleno considera que el requisito de "saber leer y escribir", como condición para su nombramiento no es violatorio de los preceptos constitucionales y convencionales invocados, pues constituye una restricción válida.
El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el precedente que adelante se cita, determinó que es un requisito válido la exigencia de "saber leer y escribir", para acceder a determinado cargo público, pues el requisito de instrucción no es por sí sólo discriminatorio, debe atenderse a la finalidad que persigue.
En la Acción de inconstitucionalidad 27/2013(3) y sus acumuladas 28/2013 y 29/2013, en la que se cuestionó la inconstitucionalidad de este requisito exigido a quienes quisieran acceder al cargo de diputados locales, este Alto Tribunal consideró que:
"...Luego entonces, lo primero que debe analizarse es si el requisito consistente en saber leer y escribir, exigido por la Constitución Política de lo Estado de Durango para ser integrante del Congreso Local, se ajusta o no a la Constitución Federal, tanto a su contenido dogmático (derechos humanos de fuente nacional e internacional) como orgánico.
Para tal, debe tenerse en cuenta el marco normativo aplicable en materia de derechos humanos: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. ARTÍCULO 1. (Se transcribe).
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS. ARTÍCULO 2. (Se transcribe). ARTÍCULO 25. (Se transcribe).
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. --- ARTÍCULO 23. (Se transcribe).
En la especie, nos encontramos precisamente ante un requisito establecido en razón de la instrucción, que genera una distinción entre los ciudadanos interesados en ocupar el cargo de diputado local que saben leer y escribir y los que no.
El hecho de establecer una distinción no implica per se un acto discriminatorio, como lo han sostenido esta Suprema Corte y la Corte Interamericana, al igual que el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, al considerar que el goce en condiciones de igualdad de los derechos y libertades no significa identidad de trato en toda circunstancia' y que no toda diferenciación de trato constituirá una discriminación, si los criterios para tal diferenciación son razonables y objetivos y lo que se persigue es lograr un propósito legítimo en virtud del Pacto' (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
La Primera Sala lo ha definido de la siguiente manera:
Décima Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro: XX, Mayo de 2013, Tomo 1. Tesis: 1a. CXXXIX/2013 (10a.). Página: 541.
IGUALDAD JURÍDICA. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.'
En efecto, una distinción es objetiva y razonable cuando el legislador no introduce tratos desiguales de manera arbitraria, sino con el fin de avanzar en la consecución de objetivos constitucionalmente válidos -admisibles dentro de los límites marcados por las previsiones constitucionales o expresamente incluidos en ellas-; existiendo una relación de instrumentalidad entre la medida clasificatoria y el fin que se pretende alcanzar; sin que la consecución de tales objetivos pueda hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos; determinando respecto de qué se está predicando la igualdad o desigualdad en un caso concreto.
En la especie, el legislador local estableció como elemento distintivo para ser diputado saber leer y escribir', aspecto que tiene como finalidad que las personas que lleguen a ocupar el cargo cuenten con los conocimientos básicos necesarios para poder representar adecuadamente a quienes votaron por ellos, dada la importancia y complejidad que representa la función legislativa, que comprende, entre otras cosas, la creación y modificación de leyes que impactarán en el desarrollo económico, político y social del Estado y la fiscalización de los actos de los poderes y los municipios, lo cual implica la necesidad de conocer la normativa vigente y la capacidad para generar una nueva.
Dicha finalidad resulta ser sin lugar a dudas constitucionalmente válida, ya que la adecuada representación de los electores y el impulso al desarrollo estatal son cuestiones de interés público de las que depende que los derechos y prerrogativas de los gobernados se protejan de forma adecuada y que el Estado cuente con las bases necesarias para garantizar su progreso.
De este modo, saber leer y escribir constituye un medio razonable para alcanzar el fin perseguido, pues las actividades y labores propias del cargo así lo demandan, al requerir, por ejemplo, presentar y revisar iniciativas de ley relacionadas con hacienda y presupuesto; realizar acciones de fiscalización y vigilancia; llevar a cabo el nombramiento y ratificación de servidores públicos; crear municipios; suspender ayuntamientos o declarar que éstos han desaparecido, así como suspender temporal o definitivamente a alguno de sus miembros, por las causas graves que establece la ley; entre otras facultades que establecen los artículos 115 y 116 de la Constitución Federal y 82 de la Constitución Política del Estado de Durango.
Tales cuestiones implican la presentación, revisión y análisis por parte de los diputados de diversos documentos, razón por la cual saber leer y escribir es una herramienta indispensable propia del cargo, sin la cual su labor no podría desempeñarse de forma adecuada, sobre todo, teniendo en cuenta, como se ha señalado, la importancia y complejidad de la función legislativa.
Derivado de lo anterior, el requisito exigido por la Constitución Local no puede estimarse discriminatorio, al descansar sobre una base objetiva y razonable que persigue una finalidad constitucionalmente válida, como es la adecuada representación de los gobernados; sostener lo contrario, traería consigo un efecto contraproducente que generaría la desprotección de los propios grupos vulnerables que se pretende proteger, pues el hecho de permitir que, en su representación, se nombre a alguien que no cuente con los conocimientos básicos que le permitan desempeñar su función a cabalidad, provocaría que sus derechos e intereses no fueran protegidos de la mejor manera."
El cargo de comisario municipal no es de elección popular, y se trata de una figura auxiliar del ayuntamiento, pues de conformidad con el artículo 65 aquí transcrito cuenta con diversas atribuciones, relacionadas con procurar que se cumpla con las disposiciones del municipio para cuyo ejercicio se requiere necesariamente saber leer y escribir, pues de otra manera no puede entenderse que le sea posible participar en campañas de alfabetización, expedir constancias o solicitar la impartición de programas de promoción de cultura, entre otras de las atribuciones que le son propias.
Por lo que si para el establecimiento de los requisitos para desempeñar el cargo de comisario municipal, existe libertad de configuración de las legislaturas estatales, resulta válida la restricción, en el sentido de que quienes deseen aspirar al cargo sepan saber leer y escribir, atendiendo fundamentalmente a la naturaleza de las funciones que le son encomendadas.
En este sentido, el legislador de Veracruz válidamente estableció un requisito de instrucción que tiene como finalidad que las personas que lleguen a ocupar el cargo cuenten con los conocimientos básicos para desempeñar correctamente las funciones que le son inherentes, dada la importancia de actividades como auxiliar del Ayuntamiento.
De este modo, "saber leer y escribir" constituye un medio razonable para alcanzar el fin perseguido, pues las actividades y labores propias del cargo así lo demandan; de ahí que no resulte discriminatorio en los términos en que lo propone la parte actora.
Razón por la cual se reconoce la constitucionalidad de la porción normativa en estudio.
SEXTO. Invalidez de la porción normativa "...y no tener antecedentes penales..." contenida en el artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Esta Suprema Corte ha sostenido que la igualdad reconocida en el artículo 1º constitucional, es un derecho humano expresado a través de un principio adjetivo, el cual, invariablemente se predica de algo y consiste en que toda persona debe recibir el mismo trato y gozar de los mismos derechos en igualdad de condiciones que otra u otras personas, siempre y cuando se encuentren en una situación similar que sea jurídicamente relevante.
Asimismo, ha precisado que una modalidad o faceta del derecho a la igualdad es la prohibición de discriminar, la cual entraña que ninguna persona pueda ser excluida del goce de un derecho humano, ni tratada en forma distinta a otra que presente similares características o condiciones jurídicamente relevantes, especialmente cuando la diferenciación obedezca a alguna de las categorías que recoge el referido precepto constitucional, a saber: el origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil, o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y que tenga por objeto menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Así, se ha considerado que el derecho humano de igualdad y la prohibición de discriminación, obligan a toda clase de autoridades en el ámbito de sus competencias, pues su observancia debe ser un criterio básico para la producción normativa, para su interpretación y para su aplicación.
No obstante, también se ha precisado que si bien el verdadero sentido de la igualdad, es colocar a las personas en condiciones de poder acceder a los demás derechos constitucionalmente reconocidos, lo cual implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser iguales en todo siempre, en cualquier momento y circunstancia, en condiciones absolutas, sino que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un perjuicio o privarse de un beneficio, en forma injustificada; por tanto, tal principio exige tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de manera que habrá ocasiones en que hacer distinciones estará vedado, y habrá otras en las que no sólo estará permitido sino que será constitucionalmente exigido.(4)
En la misma línea, este Pleno se ha referido al principio y/o derecho de no discriminación, al señalar que cualquier tratamiento discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos reconocidos en la Constitución es, per se, incompatible con ésta, y que es inconstitucional toda situación que considere superior a un determinado grupo y conduzca a tratarlo con algún privilegio, o que, inversamente, por estimarlo inferior, dé lugar a que sea tratado con hostilidad, o a que de cualquier forma se le discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se encuentran incursos en tal situación.
Por otra parte, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación también ha establecido en su jurisprudencia 1a./J. 125/2017 (10a.),(5) que el derecho humano a la igualdad jurídica ha sido tradicionalmente interpretado y configurado en el ordenamiento jurídico mexicano a partir de dos principios: el de igualdad ante la ley y el de igualdad en la ley (los cuales se han identificado como igualdad en sentido formal o de derecho).
El primer principio obliga, según se explicó en dicha jurisprudencia, por un lado, a que las normas jurídicas sean aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentren en una misma situación y, a su vez, a que los órganos materialmente jurisdiccionales no puedan modificar arbitrariamente sus decisiones en casos que compartan la misma litis, salvo cuando consideren que deben apartarse de sus precedentes, momento en el que deberán ofrecer una fundamentación y motivación razonable y suficiente.
Por lo que hace al segundo principio, éste opera frente a la autoridad materialmente legislativa y tiene como objetivo el control del contenido de la norma jurídica a fin de evitar diferenciaciones legislativas sin justificación constitucional o violatorias del principio de proporcionalidad en sentido amplio.
No obstante lo anterior, debe destacarse que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es ciega a las desigualdades sociales, por lo que contiene diversas protecciones jurídicas a favor de grupos sujetos a vulnerabilidad, a través, por ejemplo, de manifestaciones específicas del principio de igualdad, tales como la igualdad entre el varón y la mujer (artículo 4o., párrafo primero) y la salvaguarda de la pluriculturalidad de los pueblos indígenas de manera equitativa (artículo 2o,. apartado B). Así, la igualdad jurídica en nuestro ordenamiento constitucional protege tanto a personas como a grupos.
De ahí que se considere que el derecho humano a la igualdad jurídica no sólo tiene una faceta o dimensión formal o de derecho, sino también una de carácter sustantivo o de hecho, la cual tiene como objetivo remover y/o disminuir los obstáculos sociales, políticos, culturales, económicos o de cualquier otra índole que impiden a ciertas personas o grupos sociales gozar o ejercer de manera real y efectiva sus derechos humanos en condiciones de paridad con otro conjunto de personas o grupo social.
Sin embargo, también ha observado que no toda diferencia en el trato hacia una persona o grupo de personas es discriminatoria, pues son jurídicamente diferentes la distinción y la discriminación, ya que la primera constituye una diferencia razonable y objetiva, mientras que la segunda constituye una diferencia arbitraria que redunda en detrimento de los derechos humanos.
En el caso concreto, es pertinente señalar que la formulación de la norma en la porción normativa que dice "...no contar con antecedentes penales..." comprende todo tipo de delitos, graves o no graves; culposos o dolosos; cualquiera que sea la pena impuesta; y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes o tan solo por la sujeción a un proceso penal en curso.
Ahora bien, examinada la norma controvertida, se aprecia que es contraria al derecho de igualdad, porque si bien está dirigida a todas aquellas personas que puedan ser potenciales ocupantes de los cargos públicos de Jefes de Manzana o Comisarios Municipales en los municipios del Estado de Veracruz, lo cierto es que establece, entre otros requisitos para acceder al cargo, "...no contar con antecedentes penales...", con lo cual el legislador local hizo una distinción que, en estricto sentido, no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar, pues exigir al aspirante que demuestre que en su pasado no ha incurrido en una conducta que el sistema de justicia le haya reprochado, y ello haya dado lugar a sujetarlo a un proceso penal y/o en su caso, a imponerle una pena, entraña que, para efectos del acceso al empleo, se introduzca una exigencia de orden moral, en el sentido de que la persona no debe haber incurrido antes en alguna conducta que la ley considerara jurídicamente reprochable para que pueda aspirar a la obtención del cargo, sin que ello tenga realmente una justificación objetiva en función del desempeño presente y futuro del puesto público.
Lo anterior, porque los cargos de Jefes de Manzana y de Comisario Municipal no son de elección popular, de manera que no es la voluntad ciudadana la que los encumbra, y se trata solamente de servidores públicos auxiliares del ayuntamiento, quienes de conformidad con el artículo 65 de la misma ley que aquí se analiza, cuentan con diversas atribuciones de apoyo a las tareas de ese órgano de gobierno, lo cual presupone que también están sometidos a las instrucciones y disciplina que les impongan sus superiores. Esas facultades en síntesis son las siguientes:
· Ejecutar las resoluciones del Ayuntamiento;
· Informar al Presidente Municipal de sus funciones;
· Actuar como conciliador o mediador en los conflictos;
· Orientar a las partes a acudir ante algún centro de Justicia Alternativa o de Mediación;
· Colaborar en campañas de alfabetización;
· Expedir constancias de residencia y buena conducta para su certificación por el Secretario del Ayuntamiento;
· Solicitar programas de vigilancia, prevención, supervisión y de apoyo a la seguridad pública; y,
· Solicitar acciones de promoción de la cultura de la seguridad pública, seguridad vial, protección civil, prevención del delito y adicciones, entre otras.
Por tanto, si el legislador introdujo una diferenciación injustificada entre los aspirantes, que excluye de la posibilidad de acceder al cargo público referido a las personas que, pese a cumplir con el resto de los requisitos para desempeñarse en él, cuentan en su haber con el mínimo antecedente penal, tal proceder resulta contrario al ejercicio del derecho al empleo en condiciones de igualdad entre los sujetos que se encuentran en una situación similar jurídicamente relevante por satisfacer el resto de las condiciones inherentes al cargo.
En el caso concreto, la formulación de la norma en la porción normativa que dice "...no contar con antecedentes penales..." comprende todo tipo de delitos, graves o no graves; culposos o dolosos; cualquiera que sea la pena impuesta; y sin precisar, además, si se trata de sentencias firmes o tan solo por la sujeción a un proceso penal en curso, por lo que el pronunciamiento de esta ejecutoria se limita a este tipo de normas en extremo sobreinclusivas, sin prejuzgar sobre aquellas otras que pudieran exigir no contar antecedentes penales sobre determinados delitos (por ejemplo patrimoniales); a la forma de su comisión (culposa y dolosa o solo ésta); a su penalidad (cualquiera o solo de prisión); etcétera.
Conforme al resultado del estudio hecho con antelación, también se torna innecesario examinar el resto de los conceptos de invalidez contra la porción normativa "...y no contar con antecedentes penales...", contenida en el artículo 64, de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, por lo que lo procedente es declarar su invalidez.
Invalidez de la porción normativa "...un modo honesto de vivir..." contenida en el artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en suplencia de la deficiencia de la queja. El artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que, al dictar sentencia en las acciones de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá, además de corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados, suplir los conceptos de invalidez planteados en la demanda, de manera que "...podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial. Igualmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaración de invalidez en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte, haya o no sido invocado en el escrito inicial."
Con base en lo anterior, este Tribunal Pleno encuentra que la condición exigida en el artículo 64 reclamado, consistente en tener "...un modo honesto de vivir...", constituye un requisito que si bien está constitucionalizado como condición para ejercer los derechos derivados de la ciudadanía,(6) de cualquier forma su ponderación resulta sumamente subjetiva, porque depende de lo que cada quien opine, practique o quiera entender, sobre cuáles son los componentes éticos en la vida personal, de modo tal que, dicha expresión, por su ambigüedad y dificultad en su uniforme apreciación, también se traduce en una forma de discriminación en el asunto que se analiza, ya que la designación de los Jefes de Manzana y Comisarios Municipales, podría quedar subordinada a la plena voluntad del juicio valorativo y de orden discrecional de quienes los designan, pues dependerá de lo que, en su conciencia, supongan acerca de cómo se concibe un sistema de vida honesto, y si los interesados califican o no satisfactoriamente sus expectativas morales sobre esa forma de vivir ejemplarmente, lo cual podría llevar al extremo de negar el acceso al cargo tan solo por prejuicios de orden religioso, condición social, preferencia sexual, estado civil, etcétera.
Además, si se quisiera valorar el requisito en cuestión, debe partirse de la premisa favorable de que toda persona tiene un modo honesto de vivir, y en todo caso, quien afirme lo contrario, tendría que acreditar por qué objeta tan relativo concepto en el ámbito social, por lo que no cabe exigir a quienes aspiran acceder a un cargo público que demuestren lo que, en principio y salvo prueba irrefutable en contrario, es inherente a su persona, ya que a todo individuo le asiste una presunción de su honestidad tan solo por el hecho de su naturaleza humana.
Por tanto, resulta discriminatorio exigirle a quien pretende acceder a un cargo público acredite no haber incurrido en alguna conducta sociablemente reprobable, es decir, que demuestre que ha llevado a cabo una vida decente, decorosa, razonable y justa, sin siquiera saber cuáles son los criterios morales de las personas que lo calificarán, y peor aún, ignorando si esos valores son compartidos por el propio aspirante o por los demás integrantes de la comunidad en forma mayoritaria y sin prejuicios.
En tal virtud, también debe declararse la invalidez de la porción normativa "...un modo honesto de vivir..." contenida en el artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Con motivo de la invalidez de las porciones normativas decretada, el texto de la norma, a partir de que surta efectos la presente ejecutoria, deberá leerse de la siguiente forma:
"Artículo 64. Para ser Jefe de Manzana o Comisario Municipal se requiere tener su domicilio en la manzana o caserío que le corresponde, saber leer y escribir."
SÉPTIMO. Efectos de la invalidez de las normas. Acorde con la naturaleza jurídica de este medio de control constitucional, la declaratoria de invalidez que emita este Alto Tribunal tendrá como efecto expulsar del orden jurídico nacional a la porción normativa contraria al texto fundamental.
La presente declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la presente sentencia al Congreso del Estado de Veracruz.
Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se resuelve:
PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se reconoce la validez del artículo 64, en su porción normativa "saber leer y escribir", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, en términos del considerando quinto de esta decisión.
TERCERO. Se declara la invalidez del artículo 64, en sus porciones normativas "un modo honesto de vivir", así como "y no tener antecedentes penales", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, de conformidad con lo establecido en el considerando sexto de esta determinación, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Veracruz, en atención a lo dispuesto en el considerando séptimo de esta ejecutoria.
CUARTO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo con salvedades, Piña Hernández con salvedades, Ríos Farjat con salvedades, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando cuarto, relativo a la causa de improcedencia.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con razones adicionales, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo 64, en su porción normativa "saber leer y escribir", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el nueve de noviembre de dos mil dieciséis. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Aguilar Morales y Pérez Dayán votaron en contra. La señora Ministra Piña Hernández anunció voto concurrente. El señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena anunció voto particular, al cual se adhirió el señor Ministro Aguilar Morales para conformar uno de minoría, con la anuencia de aquél.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Aguilar Morales, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando sexto, consistente en declarar la invalidez, en suplencia de la deficiencia de la queja, del artículo 64, en su porción normativa "un modo honesto de vivir", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el nueve de noviembre de dos mil dieciséis. Los señores Ministros González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa y Pardo Rebolledo no se pronunciaron sobre la propuesta.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena al tratarse de una categoría sospechosa, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa en contra de las consideraciones, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández al tratarse de una categoría sospechosa, Ríos Farjat en contra de las consideraciones, Laynez Potisek en contra de las consideraciones, Pérez Dayán en contra de las consideraciones y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea al tratarse de una categoría sospechosa, respecto del considerando sexto, relativo al concepto de invalidez fundado, consistente en declarar la invalidez del artículo 64, en su porción normativa "y no tener antecedentes penales", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, por violar el artículo 1° constitucional. El señor Ministro Aguilar Morales reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando séptimo, relativo a los efectos, consistente en determinar que la declaratoria de invalidez decretada en este fallo surta sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Veracruz.
En relación con el punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea.
El señor Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, reservando el derecho de los señores Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.
Firman el señor Ministro Presidente y la Ministra Ponente con el Secretario General de Acuerdos quien da fe.
Presidente, Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.- Firmado electrónicamente.- Ponente, Ministra Yasmín Esquivel Mossa.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Licenciado Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de veintiséis fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 107/2016, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dictada por el Tribunal Pleno en su sesión del veintitrés de enero de dos mil veinte. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de mayo de dos mil veintiuno.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA LA MINISTRA ANA MARGARITA RÍOS FARJAT EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 107/2016
El veintitrés de enero de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la Acción de Inconstitucionalidad 107/2016, en la cual, entre otras determinaciones, por mayoría de ocho votos reconoció la validez de la porción normativa "saber leer y escribir" del artículo 64 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz(7), reformado mediante Decreto número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, que prevé los requisitos para ocupar el cargo de Jefe de Manzana y Comisionario Municipal.
La sentencia concluyó que el requisito exigido no resulta discriminatorio atendiendo a la naturaleza de las funciones que le son encomendadas a esos cargos que no son de elección popular, las cuales se orientan a procurar que se cumplan las disposiciones legales que regulan al Municipio y, en consecuencia, resulta válido que el legislador prevea que las personas que lleguen a ocupar esos puestos cuenten con conocimientos básicos.
Como lo manifesté en la sesión pública correspondiente, si bien estoy de acuerdo con el sentido de lo resuelto por la mayoría del Tribunal Pleno, me permito, muy respetuosamente, hacer referencia a algunas consideraciones adicionales que, en mi criterio, contribuyen a robustecer la declaración de validez de la porción normativa "saber leer y escribir".
El artículo 64 impugnado en la presente Acción de Inconstitucionalidad, contiene los requisitos de acceso a los cargos de Jefe de Manzana y Comisario Municipal. Se trata, por lo tanto, de un precepto legal que configura el derecho humano de naturaleza política, de acceder, en condiciones de igualdad, a cargos
públicos no electivos, reconocido en los artículos 35, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 23.1, inciso c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 25, inciso c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Tanto el precepto constitucional mencionado, como el párrafo 2 del artículo 23 de la CADH, establecen que será la ley la encargada de reglamentar este derecho. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que los requisitos de acceso a un cargo público, siempre que no sean desproporcionados o irrazonables, constituyen "límites que legítimamente los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos"(8). Asimismo, tanto la Corte Interamericana como el Comité de los Derechos Humanos, intérprete oficial del PIDCP, han señalado que, para garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad a este derecho, los criterios para el nombramiento deben ser razonables y objetivos y que las personas no sean objeto de discriminación en el ejercicio de este derecho(9).
En el caso, considero que el requisito de saber leer y escribir para acceder a los cargos Jefe de Manzana y Comisario Municipal, cumple con los estándares constitucionales y convencionales y, por ende, no resulta discriminatorio. Para ello, es necesario entender el contexto normativo de las atribuciones que se confieren a los Jefes de Manzana y Comisarios Municipales, el cual se integra por los artículos 63, 64 y 65 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, los cuales establecen:
Artículo 63. Los Jefes de Manzana y el Comisario Municipal son auxiliares del Ayuntamiento encargados de procurar que se cumplan los bandos de policía y gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en el municipio al que pertenezcan. Los Jefes de Manzana y el Comisario Municipal serán designados por el Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal.
Artículo 64. Para ser Jefe de Manzana o Comisario Municipal se requiere tener su domicilio en la manzana o caserío que le corresponde, un modo honesto de vivir, saber leer y escribir y no tener antecedentes penales.
Artículo 65. Los Jefes de Manzana y el Comisario Municipal tendrán las atribuciones siguientes:
I. Ejecutar las resoluciones y acuerdos que le instruya el Ayuntamiento, dentro de la circunscripción territorial correspondiente a su nombramiento;
II. Informar al Presidente Municipal de todos los asuntos relacionados con su cargo;
III. Promover la vigilancia del orden público;
IV. Promover el establecimiento de servicios públicos;
V. Actuar como conciliador o mediador en los conflictos que se les presenten y en su caso orientar a las partes, a acudir ante algún centro de Justicia Alternativa o Centro de Mediación y Conciliación de la Fiscalía General, ambas del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
VI. Auxiliar a las autoridades federales, estatales o municipales, en el desempeño de sus atribuciones;
VII. Colaborar en las campañas de alfabetización emprendidas por las autoridades;
VIII. Expedir, gratuitamente, constancias de residencia y buena conducta para su certificación por el Secretario del Ayuntamiento; y
IX. Poder solicitar la implementación de programas de vigilancia, prevención, supervisión y de apoyo a la seguridad pública, así como de acciones de promoción de la cultura de la seguridad pública, seguridad vial, protección civil, prevención del delito y adicciones, entre otras; y
X. Procurar todo aquello que tienda al bienestar de la comunidad.
Como se observa, el requisito de saber leer y escribir persigue una finalidad válida que consiste en asegurar el buen funcionamiento del gobierno y salvaguardar la certeza del orden jurídico. Se trata de una cuestión de orden público, pues incide directamente en el grado de satisfacción de los intereses de las y los gobernados que se encuentran sujetos al actuar de quien ejerce esa función pública.
Los artículos 63 y 65 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, permiten concluir que el requisito de saber leer y escribir contribuye significativamente a un ejercicio eficaz de las facultades asignadas a estos funcionarios, pues son los encargados de procurar que se cumplan los bandos de policía y gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general en el municipio al que pertenezcan.
Si quienes desempeñen este cargo no saben leer y escribir, lo más probable es que conozcan el contenido de los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas, en forma indirecta, a través de terceras personas, pero no por cuenta propia. El aspecto anterior puede distorsionar dicho conocimiento y, por ende, dificultar el ejercicio de esta facultad. ¿Cómo se puede tener la seguridad de que la persona conozca y entienda el contenido correcto de las disposiciones que es su deber hacer cumplir, si no puede leerlas? ¿Quién se las va a leer? ¿Con qué grado de autoridad? ¿Se las leerá en su totalidad o por facciones? ¿Solo una norma o también otras relacionadas y aplicables? ¿Cada cuándo deberán serle leídas? ¿Quién dará fe de esas lecturas? No son preguntas inocuas sino que expresan el primer obstáculo para un servicio público eficiente que garantice seguridad jurídica. El saber leer y escribir, precisamente, les permite a estos funcionarios una mejor y más objetiva comprensión del ordenamiento jurídico cuyo cumplimiento tienen a su cargo.
Destaca, por ejemplo, dentro de las funciones que le son encomendadas, la contenida en la fracción VII, del artículo 65 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, pues dentro de las atribuciones a su cargo, está la de colaborar en campañas de alfabetización para lo cual, como resulta lógico, es indispensable que quien ocupa el cargo sepa leer y escribir.
Finalmente, considero que el requisito no es discriminatorio porque la carencia subjetiva es subsanable por el interesado, precisamente, aprendiendo a leer y escribir a través de procesos educativos formales, informales e, inclusive, autodidactas. Es decir, constituye una aptitud que puede ser adquirida en cualquier momento, por lo que quien no la posea en un momento determinado, una vez que obtiene esos conocimientos, puede aspirar al cargo de que se trata.
Por estas consideraciones, adicionales a las contenidas en la sentencia, muy respetuosamente acompaño la declaración de validez de la porción normativa "saber leer y escribir" del precepto impugnado.
Ministra, Ana Margarita Ríos Farjat.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de tres fojas útiles en las que se cuenta esta certificación, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente formulado por la señora Ministra Ana Margarita Ríos Farjat, en relación con la sentencia del veintitrés de enero de dos mil veinte, dictada por el Pleno de este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 107/2016, Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de mayo de dos mil veintiuno.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 107/2016.
En sesión pública de veintitrés de enero de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 107/2016, en la que analizó la regularidad constitucional del artículo 64 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
En el estudio de ese asunto, el Pleno abordó la problemática en torno a qué debe entenderse por nuevo acto legislativo; y por mayoría de votos, se determinó que para que se actualice el supuesto de nuevo acto legislativo deben reunirse los siguientes requisitos:
a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y
b) Que la modificación normativa sea sustancial o material.
La mayoría consideró que para que una norma sea impugnable a través de dicho medio de control constitucional es necesario que la reforma a ésta sea "sustantiva o material"; es decir, que se modifique el sentido normativo del precepto impugnado. En consecuencia, se resolvió que no basta con la reforma "formal" de la norma para que se actualice el supuesto de impugnación.
No obstante, me separo de la conclusión alcanzada por el Tribunal Pleno. En mi concepto, basta con que una norma general sea objeto de un proceso legislativo para que se actualice un nuevo acto legislativo y, por lo tanto, proceda su impugnación a través de una acción de inconstitucionalidad.
La procedencia de los medios de control de regularidad constitucional debe partir de una interpretación
amplia; por tanto estimo que la reforma o adición a una disposición general constituye un nuevo acto legislativo al observarse el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a la norma anterior. Considero que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, puede ser impugnado. Lo anterior sin que sea obstáculo que se reproduzca íntegramente lo dispuesto en el artículo previo a la reforma, en términos de la jurisprudencia P./J. 27/2004.(10)
En razón de lo anterior concluyo que la modificación de cualquier aspecto de un artículo (formal o material) actualiza un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad pues, en mi concepto, independientemente del contenido de la reforma o modificación, la actuación del órgano legislativo posibilita que este Alto Tribunal analice la regularidad de la norma cuya invalidez se solicita.
Ministro, Jorge Mario Pardo Rebolledo.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Lic. Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de dos fojas útiles en las que se cuenta esta certificación, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente formulado por el señor Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, en relación con la sentencia del veintitrés de enero de dos mil veinte, dictada por el Pleno de este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 107/2016, Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de mayo de dos mil veintiuno.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO PRESIDENTE ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 107/2016, PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
En sesión pública celebrada el veintitrés de enero de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 107/2016, en la que declaró la invalidez de dos porciones normativas del artículo 64 de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz(11) que establecían los requisitos para ser Comisario Municipal en esa entidad.
De acuerdo con una mayoría de Ministras y Ministros, la porción normativa que exige "un modo honesto de vivir" se traduce en una forma de discriminación porque permite que la designación se subordine a los prejuicios y subjetividades de cada persona sobre aspectos como la religión, la condición social, la orientación sexual o el estado civil de las y los aspirantes al cargo. Por su parte, de acuerdo con la mayoría la porción normativa "y no tener antecedentes penales" viola el derecho de igualdad y la prohibición de no discriminación, porque introduce una exigencia general de orden moral que carece de una justificación objetiva vinculada con el perfil del cargo público, además de que no distingue entre diversos tipos de delito, pena, o situación procesal. Finalmente, la mayoría consideró que la porción normativa "saber leer y escribir" impone un requisito válido porque descansa sobre una base objetiva y razonable, en atención a las funciones del cargo en cuestión.
En este voto concurrente me enfocaré en la porción normativa que exige "no contar con antecedentes penales" para ocupar el cargo de Comisario Municipal. Si bien coincido en que dicha exigencia viola el derecho de igualdad, me parece que la metodología con la que se alcanzó esta conclusión no fue la adecuada.
Desde mi perspectiva, la resolución debió de considerar enfáticamente que las personas con antecedentes penales presentan un caso de categoría sospechosa en los términos del artículo 1º de la Constitución General y, por lo tanto, el artículo 64 debió examinarse bajo un test de escrutinio estricto. Esto significa que la argumentación debió estructurarse conforme a las siguientes etapas: (i) determinar si la medida persigue un objetivo constitucionalmente importante; (ii) verificar si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con esta finalidad, y (iii) determinar si se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad identificada(12).
Las personas con antecedentes penales son un grupo vulnerable a la discriminación y sistemáticamente desventajado en nuestra sociedad. Al exigir que no se tengan antecedentes penales la norma excluye a estas
personas de la participación en la vida política del municipio y robustece el estigma social en su contra. Por esa razón, como lo he sostenido anteriormente(13), este grupo debe entenderse como una categoría sospechosa en los términos del artículo 1º de la Constitución General, que establece una claúsula residual para grupos que han sido sistemáticamente discriminados.
I. Criterio mayoritario
La sentencia comienza por presentar algunas bases de la doctrina en torno al derecho a la igualdad y la prohibición de no discriminación retomando las consideraciones de la acción de inconstitucionalidad 8/2014(14) y el amparo directo en revisión 1349/2018(15).
A la luz de estas consideraciones, la mayoría declaró la porción normativa "y no contar con antecedentes penales" contraria al derecho de igualdad en atención a dos razones. En primer lugar, la mayoría señaló que el legislador local trazó una distinción que no se encuentra estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al cargo en cuestión: Jefe de Manzana o Comisario Municipal. De acuerdo con la mayoría, esta norma introduce una "exigencia de orden moral" que no tiene justificación objetiva "en función del desempeño presente y futuro del puesto público". Desde su perspectiva, esto obedece que el cargo en cuestión no es de elección popular, sino de naturaleza auxiliar al Ayuntamiento y con diversas atribuciones relacionadas con las labores cotidianas del mismo.
En segundo lugar, la mayoría apuntó que la norma resulta "en extremo sobreinclusiva" y consecuentemente viola el derecho de igualdad, debido a que introduce una diferencia injustificada que excluye del cargo a todas las personas que tengan hasta un "mínimo antecedente penal", sin distinguir entre diversos tipos de delito (grave o no grave, culposo o doloso, la pena impuesta) y sin distinguir entre sentencias firmes o sujeción a un proceso penal en curso.
II. Razones del disenso
Coincido plenamente en que la porción normativa vulnera el derecho a la igualdad porque exige a las personas que aspiren al cargo de Comisario Municipal no tener antecedentes penales, pero difiero de la metodología empleada por la mayoría. Desde mi punto de vista, la norma impugnada realiza una distinción que impacta directamente en un grupo especialmente vulnerable: las personas que han compurgado una pena y buscan reintegrarse a la sociedad. Como consecuencia, la porción impugnada debió de evaluarse conforme a un test de escrutinio estricto.
En la Suprema Corte hemos sostenido reiteradamente que cuando una distinción impugnada se apoya en una "categoría sospechosa" debe realizarse un test estricto para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad(16). En esos casos, hemos señalado que es necesario someter la labor del legislador a un escrutinio especialmente riguroso desde el punto de vista del respeto a la igualdad(17).
Una distinción se basa en una categoría sospechosa cuando se apoya en alguno de los criterios enunciados en el último párrafo del artículo 1º constitucional: origen étnico, nacionalidad, género, edad, discapacidad, condición social, salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil "o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas". Así, la utilización de estas categorías debe examinarse con mayor rigor precisamente porque sobre ellas pesa la sospecha de ser inconstitucionales. En estos casos, puede decirse que las leyes que las emplean para hacer alguna distinción se ven afectadas por una presunción de inconstitucionalidad.(18) Con todo, la Constitución no prohíbe el uso de categorías sospechosas, lo que prohíbe es su utilización de forma injustificada. El escrutinio estricto de las distinciones basadas en categorías sospechosas garantiza que sólo serán constitucionales aquellas que tengan una justificación muy robusta.
Los antecedentes penales como categoría sospechosa
Si bien el texto del artículo 1° constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría sospechosa que justifique una presunción de inconstitucionalidad, lo cierto es que esta norma constitucional dispone que lo será "cualquier otra que atente contra la dignidad humana".
Desde mi perspectiva, las personas con antecedentes penales constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación(19) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión(20). Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.
Efectivamente, de acuerdo con la literatura especializada "el castigo penal es un proceso de estigmatización"(21). Designar a una persona como "criminal" le imprime una marca que la presenta como inferior y peligrosa a los ojos de la sociedad. Desafortunadamente, esta "marca" o estigma perdura más allá de la liberación y no se borra con una sentencia absolutoria(22). A pesar de que la pena privativa de la libertad debe estar claramente delimitada y no debe añadir un sufrimiento mayor(23), el estigma se prolonga a través de la exclusión que enfrentan estas personas para reintegrarse plenamente a la sociedad, lo que prolonga un castigo con el que ya cumplieron.
La vulnerabilidad de las personas con antecedentes penales es especialmente patente en el acceso a un trabajo. Por ejemplo, en el año dos mil nueve, de un total de 3,934 internos del fuero federal que obtuvieron el beneficio de libertad anticipada únicamente el 1.1% logró colocarse en un puesto de trabajo(24). De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sin medidas que impulsen afirmativamente sus oportunidades de trabajo, las personas condenadas a penas privativas de la libertad corren "el riesgo de permanecer en un ciclo de exclusión social y reincidencia criminal"(25). Desafortunadamente, la falta de políticas públicas orientadas a promover la reinserción social incluyendo oportunidades de reinserción laboral es uno de los problemas más graves y extendidos en Latinoamérica(26).
La situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas con antecedentes penales presenta capas adicionales de marginación y estigmatización. En las poblaciones carcelarias comúnmente se encuentran sobrerrepresentados grupos que han sido históricamente discriminados por su origen étnico(27) o su raza(28). Particularmente en México, la prisión se utiliza desproporcionadamente para castigar delitos cometidos por hombres jóvenes que provienen de sectores económicamente marginados(29). Estas condiciones actualizan una discriminación estructural que asfixia sistemáticamente sus oportunidades de integrarse a la vida laboral(30). Por lo demás, no puede olvidarse el prejuicio asociado con las inmensas dificultades que enfrentan las personas privadas de su libertad en condiciones de hacinamiento y violencia física y emocional, ausencia de servicios básicos, entre otros(31).
Reconociendo esta compleja realidad, por ejemplo, tanto la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Discriminación(32) como la Ley Nacional de Ejecución Penal(33), contemplan expresamente los antecedentes penales como una categoría respecto de la que está prohibida la discriminación.
En este sentido, es evidente que las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada, y de reforzar el estigma social que padecen. Distinciones basadas en esta categoría comunican públicamente la idea de que estas personas no son aptas para ocupar una posición de liderazgo y cooperación en la vida política de una comunidad por el simple hecho de haber sido privadas de su libertad. Esto fortalece el prejuicio negativo en su contra, reduce su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad, y margina el resto de virtudes y capacidades que poseen. Por ello, los antecedentes penales en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1º de la Constitución General.
El test de igualdad de escrutinio estricto
Así las cosas, partiendo de la base que esta Suprema Corte ya ha sostenido que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad, me parece que la resolución debió apegarse a dicha metodología para evaluar esta porción normativa. Es decir, la sentencia debió verificar si (i) la medida persigue un objetivo constitucionalmente importante; (ii) si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con dicha finalidad; y (iii) si se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad descrita(34).
Efectivamente, la primera parte del test de escrutinio estricto exige evaluar si la distinción cumple con una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, es decir, debe perseguir un objetivo constitucionalmente importante. En este caso, es posible desprender que el objetivo del legislador fue asegurar la honradez y apego a la legalidad de las personas que pretenden ocupar cargos públicos; finalidad que se considera de especial relevancia, tal como se desprende del artículo 109, fracción III, primer párrafo, constitucional(35).
En una segunda etapa, debe analizarse si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con la finalidad constitucionalmente imperiosa identificada anteriormente. Al respecto, esta Suprema Corte ha explicado que la medida legislativa debe estar directamente conectada con la consecución de los objetivos constitucionales identificados por el operador jurídico. En otras palabras, la medida debe estar encaminada a la consecución de la finalidad, sin que pueda considerarse suficiente que esté potencialmente conectada con tales objetivos.
En ese sentido, considero que la medida analizada no está estrechamente vinculada a la finalidad descrita al resultar sobreinclusiva. Lo anterior, pues advierto que la prohibición establecida por el legislador tiene un carácter absoluto y no distingue entre formas de comisión del delito -dolosa o culposa-, bienes jurídicos tutelados, tipo y duración de la sanción o, incluso, temporalidad entre la comisión del delito y el momento en que se aspira a ocupar el cargo en cuestión. Así, podría darse el caso de que una persona tuviera antecedentes penales por homicidio o lesiones culposas y que se le impidiera acceder al cargo, con lo cual evidentemente no se cumple con la finalidad perseguida por el legislador.
Por lo tanto, si la porción normativa "y no tener antecedentes penales" prevista como requisito para desempeñar los cargos de Jefe de Manzana y Comisario Municipal en el artículo impugnado, es excesivamente amplia para logar los objetivos constitucionalmente relevantes perseguidos por el legislador; debemos concluir que la misma resulta discriminatoria y, consecuentemente, lo procedente es declarar su invalidez. Lo anterior, sin que resulte necesario correr la última grada del test, dado que basta determinar que no cumple con alguna de las tres gradas para determinar la inconstitucionalidad de la medida.
* * *
Reconocer los antecedentes penales como una categoría sospechosa permite visibilizar la situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas que han compurgado una pena y contrarrestar el estigma social que padecen. Utilizar un escrutinio especialmente intenso contribuye a reprochar la discriminación estructural que limita sus oportunidades, y reafirmar categóricamente que deben ser tratados con el pleno respeto que merece su dignidad humana.
Ministro Presidente, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de siete fojas útiles en las que se cuenta esta certificación, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente formulado por el señor Ministro Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, en relación con la sentencia del veintitrés de enero de dos mil veinte, dictada por el Pleno de este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 107/2016, Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a cuatro de mayo de dos mil veintiuno.- Rúbrica.
1 Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.--- (ADICIONADO, D.O.F. 22 DE NOVIEMBRE DE 1996) En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles.
2 Causa prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el numeral 60, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
3 Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando sexto, relativo a la validez del artículo 66, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado de Durango, reformada y adicionada mediante Decreto Número 540, publicado en el Periódico Oficial el veintinueve de agosto de dos mil trece.
Se aprobó por mayoría de cinco votos de los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales y Pérez Dayán, respecto del considerando sexto, relativo a la validez del artículo 69, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Durango, reformada y adicionada mediante Decreto Número 540, publicado en el Periódico Oficial el veintinueve de agosto de dos mil trece. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea y Presidente Silva Meza votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares. Los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas y Aguilar Morales reservaron su derecho a formular sendos votos concurrentes.
4 Ver acción de inconstitucionalidad 8/2014, fallada por el Tribunal Pleno el 11 de agoto de 2015 por mayoría de nueve votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales; así como el amparo directo en revisión 1349/2018, resuelto por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el 15 de agosto de 2018 por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío
Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Norma Lucía Piña Hernández (Presidenta y Ponente).
5 DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. RECONOCIMIENTO DE SU DIMENSIÓN SUSTANTIVA O DE HECHO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO.
6 Art. 34.- Son ciudadanos de la República los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I. Haber cumplido 18 años, y II. Tener un modo honesto de vivir.
7 Artículo 64. Para ser Jefe de Manzana o Comisario Municipal se requiere tener su domicilio en la manzana o caserío que le corresponde, un modo honesto de vivir, saber leer y escribir y no tener antecedentes penales.
8 Corte IDH. Caso Castañeda Gutman vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 155.
9 Vid. Corte IDH. Caso López Lone y otros Vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302, párr. 236 y Comité de los Derechos Humanos, Observación General No. 25, Artículo 25-La participación en los asuntos públicos y el derecho de voto, 57º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 194 (1996), párr. 23.
10 Novena Época. Registro: 181625. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIX, Mayo de 2004. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 27/2004. Página: 1155. Rubro y texto: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.
11 Artículo 64. Para ser Jefe de Manzana o Comisario Municipal se requiere tener su domicilio en la manzana o caserío que le corresponde, un modo honesto de vivir, saber leer y escribir y no tener antecedentes penales.
12 Al respecto véase la tesis jurisprudencial 87/2015 de la Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 109, de rubro: CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO.
13 Ver, por ejemplo, el posicionamiento que presenté en la Acción de inconstitucionalidad 40/2014, aprobada por este Tribunal Pleno en sesión pública de 1 de octubre de 2014.
14 Resuelta por mayoría de votos en sesión de Pleno de once de agosto de dos mil quince, bajo la ponencia de la Ministra Luna Ramos.
15 Resuelta por unanimidad de votos en sesión de la Primera Sala de quince de agosto de dos mil dieciocho, bajo la ponencia de la Ministra Piña Hernández.
16 Por todos, véase IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. [Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVII, Junio de 2008, Página: 440 Tesis: 2a. LXXXIV/2008 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional]; IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUZGADOR CONSTITUCIONAL DEBE ANALIZAR EL RESPETO A DICHA GARANTÍA CON MAYOR INTENSIDAD. [Novena Época. Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVII, Junio de 2008, Página: 439, Tesis: 2a. LXXXV/2008, Tesis Aislada Materia(s): Constitucional]; MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. [Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, Diciembre de 2009 Página: 1255, Tesis: P./J. 120/2009 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional]; PRINCIPIO DE IGUALDAD. INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN A EFECTOS DE DETERMINAR LA INTENSIDAD DEL ESCRUTINIO. [Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXII, Septiembre de 2010 Página: 185, Tesis Aislada Materia(s): Constitucional]; PRINCIPIO DE IGUALDAD. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR SI EN UN CASO PROCEDE APLICAR ESCRUTINIO INTENSO POR ESTAR INVOLUCRADAS CATEGORÍAS SOSPECHOSAS. [Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, Septiembre de 2010, Página: 183, Tesis: 1a. CIV/2010 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional]; IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. [Novena Época. Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXI, Abril de 2010 Página: 427, Tesis:
2a./J. 42/2010 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional ]; MATRIMONIO ENTRE PERSONAS DEL MISMO SEXO. AL TRATARSE DE UNA MEDIDA LEGISLATIVA QUE REDEFINE UNA INSTITUCIÓN CIVIL, SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE VERIFICARSE EXCLUSIVAMENTE BAJO UN PARÁMETRO DE RAZONABILIDAD DE LA NORMA (ARTÍCULO 146 DEL CÓDIGO CIVIL PARA EL DISTRITO FEDERAL, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 29 DE DICIEMBRE DE 2009). [Novena Época. Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXIV, Agosto de 2011 Página: 873, Tesis: P. XXIV/2011. Tesis Aislada Materia(s): Constitucional] CONTROL DEL TABACO. EL ARTÍCULO 16, FRACCIÓN II, DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO DEBE SER SOMETIDO A UN ESCRUTINIO DE IGUALDAD INTENSO. [Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXIV, Agosto de 2011 Página: 24, Tesis: P. VII/2011. Tesis Aislada Materia(s): Constitucional]; ESCRUTINIO DE IGUALDAD Y ANÁLISIS CONSTITUCIONAL ORIENTADO A DETERMINAR LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. SU RELACIÓN. [Novena Época. Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXIV, Agosto de 2011 Página: 5, Tesis: P./J. 28/2011, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional].
17 IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS) [Novena Época, Registro: 169877, Primera Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVII, Abril de 2008, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 37/2008, Página: 175].
18 Sobre la inversión de la presunción de constitucionalidad de las leyes en casos de afectación de intereses de grupos vulnerables, véase Ferreres Comella, Víctor, Justicia constitucional y democracia, 2ª ed., Madrid, CEPC, 2007, pp. 220-243.
19 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y las Prisiones: Maual de capaticación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, pág. 168.
20 México Evalúa, La cárcel en México: ¿para qué?, págs. 23-24.
21 Catalina Pérez Correa, El Sistema Penal como Mecanismo de Discriminación y Exclusión, págs. 143-173, en Sin Derechos: Exclusión y Discriminación en el México Actual, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014. Disponible en red: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3541/8.pdf, pág. 164.
22 Ibídem.
23 CIDH, Informe Anual 2002, Capitulo IV, Cuba, OEA/Ser.L/V/II.117, Doc. 1 Rev. 1, adoptado el 7 de marzo de 2003, párr. 73; y CIDH, Informe Anual 2001, Capitulo IV(c), Cuba, OEA/Ser.L/V/II.114, Doc. 5 Rev., adoptado el 16 de abril de 2002, párr. 76.
24 De acuerdo con datos de la Auditoria Superior de la Federación, reportados por Catalina Pérez Correa en Marcando al delincuente: estigmatización, castigo y cumplimiento del derecho, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 2 (abril-junio, 2013): 287-311, pág. 300.
25 Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas, Organización de los Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 64, 31 de diciembre de 2011, párrafo 610.
26 Ibídem. Ver también, en general: CIDH, Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, OEA/Ser.L/V/II., DOC. 46/13, 30 de diciembre de 2013.
27 Las personas pertenecientes a minorías étnicas suelen estar excesivamente representadas en las poblaciones penitenciarias en muchos países, supra nota 5.
28 Ver, por ejemplo: Fagan, Jeffrey y Meares, Tracey, Punishment, Deterrence and Social Control: The Paradox of Punishment in Minority Communities, Ohio State Journal of Criminal Law, núm. 6, 2008, pág. 214.
29 Supra nota 7, pág. 288.
30 Estefanía Vela Barba, La discriminación en el empleo en México, 2017, págs. 116-117, notando que la cárcel se ha convertido en un mecanismo para castigar la pobreza, más que el delito (pág. 117). Ver también: Catalina Pérez Correa, Las mujeres invisibles: los verdaderos costos de la prisión, Banco Interamericano de Desarrollo, 2014, p. 10, notando que las familias de los internos provienen, mayoritariamente, de contextos sociales desaventajados, y mostrando los costos en los que incurren los familiares de los internos para soportar sus gastos más básicos de comida, agua, ropa, cobijas, limpieza y medicina, entre otros.
31 La Primera Sala de la Suprema Corte ya ha tenido oportunidad de subrayar las condiciones que enfrentan las personas privadas de su libertad en América Latina y particularmente en México al resolver el Amparo en Revisión 644/2016, 8 de marzo de 2017, págs. 23-25.
32 Artículo 1. Las disposiciones de esta Ley son de orden público y de interés social. El objeto de la misma es prevenir y eliminar todas las formas de discriminación que se ejerzan contra cualquier persona en los términos del Artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como promover la igualdad de oportunidades y de trato.
Para los efectos de esta ley se entenderá por:
[...]
III. Discriminación: Para los efectos de esta ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más de los siguientes motivos: el origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otro motivo;
[...].
33 Artículo 4. Principios rectores del Sistema Penitenciario
El desarrollo de los procedimientos dentro del Sistema Penitenciario debe regirse por los siguientes principios:
[...]
Igualdad. Las personas sujetas a esta Ley deben recibir el mismo trato y oportunidades para acceder a los derechos reconocidos por la Constitución, Tratados Internacionales y la legislación aplicable, en los términos y bajo las condiciones que éstas señalan. No debe admitirse discriminación motivada por origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y con el objeto de anular o menoscabar los derechos y las libertades de las personas.
[...].
34 Al respecto véase la tesis jurisprudencial 87/2015 de la Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 109, de rubro: CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO.
35 Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:
[...]
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.
[...].