DATOS relevantes de la Resolución emitida en el expediente IEBC-002-2017 por el Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Comisión Federal de Competencia Económica.
DATOS RELEVANTES DE LA RESOLUCIÓN EMITIDA EN EL EXPEDIENTE IEBC-002-2017 POR EL PLENO DE LA COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA.
Con fundamento en los artículos 28, párrafos décimo cuarto, vigésimo, fracción I, y vigésimo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 3, fracción XIII, 4, 10, 12, fracciones I, II, X, y XXX, 18, párrafos primero, segundo y séptimo, 57, 58, 59 y 94 de la Ley Federal de Competencia Económica ("LFCE");(1) 1, 2, y 11 de las Disposiciones Regulatorias de la Ley Federal de Competencia Económica;(2) y 1, 4, fracción I, 5, fracciones I, II, VI, XXI y XXXIX, 6, 7 y 8 del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Competencia Económica ("Estatuto"), el Pleno de esta Comisión Federal de Competencia Económica ("COFECE") emitió el veinticuatro de febrero de dos mil veinte la resolución en el expediente IEBC-002-2017 ("Expediente") relativo a una investigación iniciada para determinar la existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia que pudieran generar efectos anticompetitivos en el mercado de producción, distribución y/o comercialización de leche bronca de bovino para uso industrial ("Leche Bronca") con origen y/o destino en el estado de Chihuahua ("Mercado Investigado"), cuyos datos relevantes se expresan a continuación:
I. Antecedentes
El dos de agosto de dos mil diecisiete, la Subsecretaria de Competitividad y Normatividad de la Secretaría de Economía, presentó ante la COFECE, un escrito por medio del cual solicitó el inicio del procedimiento previsto en el artículo 94 de la LFCE por la existencia de elementos que hacían suponer que no existían condiciones de competencia efectiva en el mercado de la distribución y comercialización de leche cruda de bovino con una dimensión geográfica igual a la circunscripción del estado de Chihuahua.
Previo desahogo de una prevención, el veinte de octubre de dos mil diecisiete, el titular de la Autoridad Investigadora de la COFECE ("AI") emitió el acuerdo de inicio de la investigación del Expediente con el fin de determinar la probable existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia que pudieran generar efectos anticompetitivos en el Mercado Investigado.
El veintiuno de noviembre de dos mil dieciocho, el Titular de la AI emitió el Dictamen Preliminar, en el cual se determinó preliminarmente la falta de condiciones de competencia en el Mercado Investigado y la posible existencia de una barrera a la competencia, por lo que se propusieron diversas medidas correctivas para eliminar las restricciones al funcionamiento eficiente del Mercado Investigado ("DP").
El diez de enero de dos mil veinte, la Directora General de Asuntos Jurídicos de la COFECE emitió un acuerdo por medio del cual, entre otras cosas, tuvo por integrado el Expediente a partir del nueve de enero de dos mil veinte.
II. Consideraciones de Derecho
Primera. El Pleno de la COFECE es competente para resolver sobre los procedimientos especiales relativos a las investigaciones para determinar la existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia tramitados ante la COFECE, con fundamento en los artículos citados al proemio de la resolución.
Segunda. De acuerdo con lo establecido en el artículo 94 de la LFCE, el procedimiento que se tramita en el Expediente tiene por objeto el análisis de las condiciones de competencia en el Mercado Investigado para efectos de determinar la existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia.
Así, de conformidad con lo antes mencionado y con lo establecido en la fracción VII del artículo 94 de la LFCE, la resolución no constituye un prejuzgamiento sobre la existencia o realización de alguna de las conductas anticompetitivas y/o supuestos que se establecen en el Libro Segundo de la LFCE.
Tercera. El extracto del DP sintetiza los principales elementos considerados para la emisión de éste.
III. Contestaciones al DP
Se analizaron las manifestaciones de la Secretaría de Desarrollo Rural ("SDR") y del Congreso del estado de Chihuahua ("Congreso") determinándose que las mismas resultan inoperantes al no combatir lo señalado en el DP o desatender la naturaleza de este procedimiento, así como las facultades de la COFECE.
IV. Valoración de pruebas y análisis del DP
En el presente apartado se analizan las manifestaciones y elementos de convicción que sostienen lo señalado en el DP y se estudian las conclusiones contenidas en dicho documento.
IV.1 Mercado Relevante
El mercado relevante corresponde al "suministro de Leche Bronca en el estado de Chihuahua y con dimensión geográfica que comprende municipios distribuidos entre Aguascalientes, Chihuahua, Coahuila De Zaragoza, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Zacatecas que fueron definidos en el DP" ("Mercado Relevante), por las siguientes razones:
i) Con relación a la posibilidad de sustitución, esta autoridad observó lo siguiente:
a. Desde la perspectiva de la demanda, la Leche Bronca no tiene sustitutos en su dimensión producto, toda vez que: (1) otros tipos de leche, como la que proviene del ganado caprino y ovino, no tienen los mismos componentes fisicoquímicos ni disponibilidad que la Leche Bronca; (2) existen normas generales que regulan el etiquetado, composición química y denominaciones comerciales de los derivados o productos lácteos de manera específica y diferenciada; y (3) la leche en polvo y otros productos lácteos no resultan sustitutos de la Leche Bronca porque tiene características y funciones diferentes y en ocasiones actúan como complementos de la Leche Bronca.
b. Desde la perspectiva de la oferta, es inviable reorientar la capacidad productiva de un hato especializado en la producción de carne de bovino hacia la producción de Leche Bronca, debido a que la productividad: (1) está asociada a aspectos genéticos del ganado bovino; y (2) la reorientación del ganado de carne a ganado de leche es difícil dado que ambas actividades económicas tienen necesidades diferentes como es el tipo de alimentación de cada tipo de ganado, prácticas reproductivas, medio ambiente, escala de explotación ganadera y diversas tecnologías y procedimientos.
ii) Respecto a los costos de distribución, del Expediente se puede desprender que la industria dedicada al procesamiento o transformación de Leche Bronca ("Industria Láctea") enfrentan principalmente dos costos en el Mercado Relevante:
a. El costo por el enfriamiento de la Leche Bronca, el cual se asocia a la naturaleza perecedera de dicho producto; particularmente dicho costo incluye la instalación de tanques enfriadores, silos o pipas que pueden tener costos diferentes que se asocian a la capacidad de almacenamiento y calidad de cada tipo de tanque.
b. El costo de traslado por cada litro de Leche Bronca. En este sentido, dicho costo puede cambiar en cada entidad federativa y en cada municipio.
iii) En cuanto a los costos y probabilidades de que la Industria Láctea pueda acceder a otros mercados se concluye que:
a. El estado de Chihuahua no tiene la infraestructura suficiente para atender los requerimientos de la Industria Láctea de dicha entidad federativa, por lo que presenta un déficit que ocasiona que la Industria Láctea busque a otros agentes económicos que abastezcan Leche Bronca ("Suministradores") en otras entidades federativas aledañas.
b. A pesar de que la Leche Bronca se encuentra sujeta a tiempos y costos de traslado relacionados con su naturaleza perecedera, existen municipios que se encuentran fuera del estado de Chihuahua que pueden ejercer presión competitiva para suministrar Leche Bronca a la Industria Láctea de aquella entidad federativa.
iv) Respecto a las restricciones normativas el Protocolo para la Inspección y Análisis de la Calidad e Inocuidad de la Leche emitido mediante el Acuerdo SDR-AC-150/2017 del Secretario de Desarrollo Rural del Gobierno del Estado de Chihuahua ("Protocolo"), instrumento que encuentra su fundamento en la Ley de Ganadería del Estado de Chihuahua ("Ley de Ganadería"), representa una restricción normativa de carácter local que limita el acceso de la Industria Láctea a fuentes de
abasto alternativas de Leche Bronca desde otros estados de la República, pues establece requisitos, inspecciones y pruebas para dicho producto en el estado de Chihuahua; sin embargo, del trece de abril de dos mil diecisiete al veintiuno de enero de dos mil dieciocho únicamente fue aplicado a Leche Bronca proveniente de municipios no pertenecientes al estado de Chihuahua.
v) La dimensión geográfica del Mercado Relevante consiste en los 179 (ciento setenta y nueve) municipios que se encuentran distribuidos entre Aguascalientes, Chihuahua, Coahuila De Zaragoza, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Zacatecas definidos en el Anexo 7 del DP ("Municipios Suministradores"). Dicha dimensión geográfica se basa en la relación tiempo de traslado, precio y disponibilidad de la Leche Bronca.
IV.2 Análisis de condiciones de competencia efectiva en el Mercado Relevante
Se estima que no existen condiciones de competencia efectiva en el Mercado Relevante.
Lo anterior pues aunque no hay un agente económico que tenga la capacidad de restringir el abasto, o de fijar precios en el Mercado Relevante; lo cual en condiciones de competencia implicaría que la oferta y la demanda dependerían de factores intrínsecamente relacionados con el mercado como los costos asociados a la inversión necesaria para poder participar en el Mercado Relevante, los avances tecnológicos que pudieran ayudar a mejorar los tiempos de entrega en la transportación de la Leche Bronca con la finalidad de combatir la naturaleza perecedera de dicho producto, entre otros; el Protocolo y algunas disposiciones de la Ley de Ganadería contienen mecanismos de verificación y sanciones que pueden tener el efecto de excluir a los Suministradores de los Municipios Suministradores que no cumplan con los estándares de revisión previstos.
La Ley de Ganadería y el Protocolo regulan: (i) la introducción o salida de productos pecuarios (como es el caso de la Leche Bronca); (ii) la existencia de puntos de revisión para la inspección de la Leche Bronca que se pretenda se movilice o ingrese al estado de Chihuahua; y (iii) las facultades de inspección de los productos pecuarios. Lo anterior, aun cuando, de conformidad con lo manifestado por el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, a nivel federal no se realizan inspecciones respecto de la Leche Bronca en movimiento.
Por tanto, se concluye que el Protocolo y ciertas disposiciones de la Ley de Ganadería analizadas en su conjunto constituyen una barrera normativa para el ingreso de Suministradores externos al estado de Chihuahua, pues al realizarse en el Punto de inspección determinado para la implementación del Protocolo ubicado en la Carretera Federal 49, tramo Jiménez Zavalza (y/o Zavala), poblado Jiménez, municipio de Jiménez, Chihuahua ("Punto de Inspección") diversas verificaciones y exigirse ciertos requisitos para el ingreso de Leche Bronca proveniente de los Municipios Suministradores se incrementan los tiempos de traslado y los gastos de transporte a tales Suministradores, estableciéndose un régimen diferenciado entre los agentes económicos que se encuentran dentro del estado de Chihuahua y los externos.
IV.3 Efectos anticompetitivos derivados de la existencia de barreras normativas a la entrada y la
expansión
La aplicación del Protocolo en conjunto con diversos artículos de la Ley de Ganadería, propiciaron los siguientes efectos anticompetitivos:
| Descripción
| Actualización del efecto anticompetitivo
|
| Efecto 1: Obstaculiza artificialmente la entrada de actuales y potenciales Suministradores para abastecer a la Industria Láctea en el estado de Chihuahua. | a) Genera ventajas artificiales para Suministradores ubicados en el estado de Chihuahua en relación con los Suministradores foráneos. b) Incremento injustificado del riesgo de incurrir en mermas por tiempos de inspección a la Leche Bronca. c) Desincentivo al Suministro de Leche Bronca proveniente de Municipios Suministradores de fuera del estado de Chihuahua. d) Inhibe artificialmente la movilidad de mercancías entre el estado de Chihuahua y el resto de los estados de la República y el comercio interestatal. |
| Efecto 2: Restricción en la oferta habitual de Leche Bronca a integrantes de la Industria Láctea y efectos sobre la eficiencia de los procesos logísticos en el suministro de Leche Bronca. | a) Disminución en el volumen habitual del suministro proveniente de Suministradores ubicados fuera de Chihuahua. b) Afecta la eficiencia en los procesos logísticos del suministro de Leche Bronca a la Industria Láctea. |
| Efecto 3: Incremento en el nivel de precios de compraventa de la Leche Bronca y pérdida en el bienestar de los consumidores. | a) Incrementos no transitorios en los precios de compraventa. b) Incremento en el nivel del precio medio rural en Chihuahua. c) Pérdida neta en el bienestar social. |
| Efecto 4: Alteración asimétrica de la posición competitiva de los agentes económicos. | a) Rechazos de Leche Bronca concentrados en ciertos agentes económicos. b) Distorsión de la logística de aprovisionamiento de la Industria Láctea que cuenta con modelos no integrados para el suministro de Leche Bronca. c) Incidencia asimétrica en la estructura de costos de la Industria Láctea. d) Alteración de las decisiones de inversión de la Industria Láctea. |
| Efecto 5: Afectaciones a las compras públicas de Liconsa, S.A. de C.V. ("Liconsa"), integrante de la Industria Láctea, orientadas a los programas de alivio de pobreza y alimentación de grupos vulnerables. | a) Captación de Leche Bronca por parte de Liconsa. b) Efectos relacionados con el precio de compraventa de Leche Bronca en el estado de Chihuahua pagado por Liconsa para programas sociales. |
IV.4 Propuesta de recomendaciones de la AI
En el DP se precisaron algunas propuestas de recomendaciones dirigidas al Congreso, al titular del poder ejecutivo del estado de Chihuahua ("Gobernador") y a la SDR.
Asimismo, el Congreso y la SDR ofrecieron pruebas tendientes a acreditar el supuesto cumplimiento a tales recomendaciones desprendiéndose del análisis realizado por esta autoridad a tales pruebas que no se observa que dichas autoridades hayan atendido a las recomendaciones del DP o estén en proceso de atenderlas, ni que tengan pruebas que permitan destruir la veracidad de lo señalado en el referido dictamen.
V. Recomendaciones a la SDR, al Congreso y al Gobernador
Diversas disposiciones jurídicas de la Ley de Ganadería y el Protocolo generan barreras a la libre concurrencia y a la competencia económica en términos de los artículos 3, fracción IV, y 57 de la LFCE.
Dichas barreras normativas generan distorsiones en el Mercado Relevante ya que, en general: (i) restringen la oferta actual y potencial de Leche Bronca en dicho mercado; (ii) establecen un régimen diferenciado para la verificación de la Leche Bronca que se busca ingresar al estado de Chihuahua en relación con la que se produce en dicha entidad federativa; y (iii) afecta la determinación de precios de la Leche Bronca en dicha entidad federativa.
Por tanto, dado que no existen condiciones de competencia efectiva en el Mercado Relevante debido a la existencia del Protocolo y de algunas disposiciones de la Ley de Ganadería; con fundamento en el artículo 94, fracción VII, inciso a) de la LFCE, se realizan las siguientes recomendaciones al Congreso, a la SDR y al Gobernador con el objetivo de eliminar las barreras a la competencia analizadas en esta resolución y resolver de manera integral los efectos anticompetitivos detectados:
| Autoridad
| Recomendaciones
|
| Congreso
| Reformar los artículos 126, fracción I, y 131, fracción II de la Ley de Ganadería. |
| SDR
| Abrogar del Protocolo. |
| Gobernador
| Derogar los artículos 16 y 20, fracción "f)" del Acuerdo "184/2017", a fin de eliminar el carácter obligatorio de los acuerdos realizados por el Consejo y, por tanto, la obligación de sus miembros de acatar dichas resoluciones, acuerdos y/o compromisos. |
A continuación, se procede al análisis de los términos y la razonabilidad de cada una de las recomendaciones referidas.
A. Recomendaciones para la SDR
La manera en la que se ha implementado el contenido del Protocolo ha sido discriminatoria, pues al haberse establecido únicamente el Punto de Inspección, que se encuentra a la entrada en los límites de Chihuahua, sólo ha sido aplicado respecto a la Leche Bronca que no es producida en dicha entidad federativa. Por tanto, las pruebas de calidad e inocuidad a la Leche Bronca en movimiento, así como la exigencia de la "documentación de propiedad" al llegar a Punto De Inspección, y la consecuencia prevista en caso de incumplimiento o de un resultado positivo en las pruebas consistente en devolver la Leche Bronca a su lugar de origen, han sido implementados únicamente en perjuicio de los Suministradores foráneos.
Lo anterior, aunado a la naturaleza perecedera de la Leche Bronca y a los costos adicionales producidos por transportar la Leche Bronca en trayectos más largos y mantenerla en buen estado, ha generado diversos efectos anticompetitivos relativos a la obstaculización de la entrada de Leche Bronca y el consiguiente aumento del déficit de Leche Bronca en el estado de Chihuahua.
En consecuencia, se considera apropiado recomendar a la SDR la abrogación del Protocolo a efecto de que no se dé un tratamiento discriminatorio a la Leche Bronca proveniente de otros estados del país que pretende introducirse al estado de Chihuahua y se evite favorecer a la producción local de Leche Bronca en detrimento de la producción de dicho producto que fue generada en otros Municipios Suministradores.
B. Recomendaciones para el Congreso
Del análisis individual de los artículos 126, fracción I, y 131, fracción II de la Ley de Ganadería se desprende lo siguiente:
B.1 Reforma a la fracción I del artículo 126 de la Ley de Ganadería
La fracción I del artículo 126 de la Ley de Ganadería faculta a la SDR(3) para regular la producción de la leche líquida que se genere dentro del estado de Chihuahua y fuera de éste. Dicha facultad al referirse expresamente a la "leche líquida" es directamente aplicable al Mercado Relevante y tiene el propósito de regular la oferta y la demanda de Leche Bronca en Chihuahua.
En la medida en que exista una facultad para regular la producción de la Leche Bronca (local y foránea), se puede llegar al extremo de obstaculizar e impedir la entrada de Leche Bronca que no fue producida en dicha entidad federativa, lo cual es contrario al proceso de competencia y libre concurrencia.
Por tal motivo, se considera idóneo recomendar la reforma de dicha fracción a efecto de que se especifique que la facultad de regular la producción de la leche que se genere en el estado de Chihuahua o que ingrese al mismo, se refiere a que dicho producto cumpla con las normas de sanidad y demás aplicables sin que ello faculte a la SDR para: (i) regular y en su caso restringir la oferta y la demanda de la Leche Bronca; o (ii) limitar de forma discriminatoria la entrada de leche foránea al estado de Chihuahua.
B.2 Reforma a la fracción II del artículo 131 de la Ley de Ganadería
La fracción II del artículo 131 de la Ley de Ganadería establece el requisito para quien pretenda internar leche fluida a granel al estado de Chihuahua consistente en acreditar que el producto que transporta coincide con el señalado en la documentación que exhiba, facultándose a la autoridad competente para comprobar lo anterior mediante una inspección al producto.
Sin embargo, dicha fracción no refiere en qué consiste tal inspección, lo que ocasiona que dicha inspección constituya un medio por el cual puede restringirse la entrada de Leche Bronca proveniente de otros estados a Chihuahua; en consecuencia, este Pleno recomienda la reforma de dicha fracción a efecto de que se especifique cómo se llevaría a cabo la inspección del producto, en la inteligencia de que no sería razonable que dicha verificación incluya los exámenes de calidad e inocuidad durante el transporte de la Leche Bronca, pues esos exámenes constituyen una barrera a la internación de Leche Bronca foránea a Chihuahua, tal cual se analizó a lo largo de esta resolución; aunado a que de conformidad con el mismo precepto, tal inspección tiene la única finalidad de comprobar que la leche que se pretende introducir a Chihuahua es la referida en la documentación que la describe.
C. Recomendaciones para el Gobernador
Existen indicios de que agentes económicos miembros del Consejo han promovido distintas acciones tendientes a que se evite el ingreso de leche proveniente de otros Municipios Suministradores, aunado al hecho de que conforme al Acuerdo "184/2017" mediante el cual se creó el Consejo, el "cumplimiento de los acuerdos [adoptados en el Consejo] será de carácter obligatorio para todos los integrantes del [Consejo]";(4) por lo que se considera que el comportamiento de los agentes económicos miembros del Consejo puede facilitar la creación de barreras normativas, como el Protocolo.
En consecuencia, se recomienda al Gobernador derogar los artículos 16 y 20, inciso "f)" del Acuerdo "184/2017", a fin de eliminar el carácter obligatorio de los acuerdos realizados por el Consejo y, por tanto, la obligación de sus miembros de acatar dichas resoluciones, acuerdos y/o compromisos. Esta recomendación tiene como finalidad que las resoluciones tomadas por el Consejo no resulten discriminatorias hacia otros productores de Leche Bronca, ya que existe un conflicto de interés entre los miembros del Consejo que son productores y que toman resoluciones que afectan al sector en su conjunto.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, el Pleno, en síntesis, resolvió lo siguiente:
Resuelve
Primero. Se acredita la existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia en el mercado de suministro de Leche Bronca en el estado de Chihuahua y con dimensión geográfica regional que comprende a los Municipios Suministradores.
Segundo. Con fundamento en los artículos 94 y 95 de la LFCE, se emiten las recomendaciones contenidas en el apartado "Recomendaciones a la SDR, al Congreso y al Gobernador" de esta resolución.
Tercero. Hágase del conocimiento al Gobernador, al Congreso y a la SDR, todos ellos del estado de Chihuahua, para que, en el ámbito de sus competencias y conforme a los procedimientos previstos en la legislación vigente, determinen lo conducente para lograr condiciones de competencia.
Cuarto. Con fundamento en el artículo 94, fracción VII, inciso a) y párrafo segundo del mismo precepto de la LFCE, se ordena publicar la versión pública de esta resolución en los medios de difusión de esta COFECE y los datos relevantes de la misma en el Diario Oficial de la Federación.
El presente extracto se emite con fundamento en los artículos citados anteriormente, así como en el artículo 20, fracción XXXV, del Estatuto.- Conste.
Ciudad de México, a veintiséis de febrero de dos mil veinte.- El Secretario Técnico de la Comisión Federal de Competencia Económica, Fidel Gerardo Sierra Aranda.- Rúbrica.
1 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de mayo de dos mil catorce.
2 Publicadas en Diario Oficial de la Federación el diez de noviembre de dos mil catorce.
3 Al interpretarse en conjunto con el artículo 125 de la Ley de Ganadería.
4 Artículo 16 del Acuerdo 184/2017.